美中近來矛盾衝突日增,最新的發展是華盛頓以中共相關人員在休士頓從事間諜工作、盜取美國商業機密為由,強制在3天內關閉中國駐休士頓的總領事館,北京當然不可能沒有具體回應,但究竟是否要關閉美國在中國大陸的一個總領事館?如果決定如此做,又要選擇哪一個?就需要高度的政治智慧,因為這必須是一個慎重的回應,同時也要具有公信力,不被視為兒戲。

如果選擇香港,有一些名不正、言不順,畢竟這是一國兩制下的特別行政區,同時在這段時間已有足夠的爭議,不需要再火上加油。美國在大陸本土的5個領事館中,上海等同大陸在紐約的總領事館,一定會排除在外,因此僅剩下瀋陽、廣州、武漢及成都4個選擇。武漢和成都算是內陸兩個比較接近的總領事館,最終北京同樣以當地美國外交人員從事傷害中國國家利益為由,要求美國關閉在成都的總領事館。

美國強迫中國大陸關閉休士頓總領事館,事實上也有些值得商榷之處,因為類似的爭議也讓華府可以要求北京關閉舊金山的總領事館,畢竟灣區是高科技重鎮,商業間諜的活動不會少,又傳出有人民解放軍背景的研究人員隱藏身分入境美國,被發現後躲在舊金山的總領事館內。因此如果兩國外交較勁持續升高,華府可能會關閉這個中國大陸的總領事館,而美國在武漢的總領事館則有可能成為報復的對象。

除了上述的紐約、休士頓和舊金山外,中國大陸在美國的另外兩個總領事館分別在芝加哥及洛杉磯,總共僅有5個。這個數字和我國在美兩位數的辦事處有相當大的差距。儘管台美沒有邦交關係,我們在這5個城市都有辦事處,此外還在波士頓、亞特蘭大、邁阿密、丹佛、西雅圖和檀香山有6個處所。若是再恢復駐關島的辦事處,總共將回到12個。這難道是因為我們和美國的經貿關係較為密切,還是我們文化交流較為頻繁,抑或是我們的僑民人數超過對岸?雖然台美之間在價值(自由、民主、人權、法治)上有許多契合之處,又有共同圍堵中國大陸的軍事利益的結合,但這些都不足以說明為何美中之間僅各有5個總領事館。

過去與美國國會助理、智庫及學界人士對談時,我曾提出這個問題,請他們說明釋惑,最終獲得了一個合理的解釋,就是因為美國除現有中國大陸本土的5個總領事館外,另外想要增設的1個是西藏的拉薩。北京長期懷疑美國支持藏獨,如果又在這個地區設立總領事館,一定會從事情報蒐集、接觸異議分子、散播藏獨思想等中共難以忍受的「干涉內政」行為,因此悍然拒絕。華府的反應是我若無法增設拉薩的總領事館,那麼北京也不得在美國增設新的總領事館。

美國對拉薩設立總領事館的意圖從未因中方的拒絕而打消。美國國會曾通過在拉薩興建總領事館的預算,並且表示根據「互惠原則」,將會讓中國大陸在美國任選一個城市設立總領事館。去年9月眾議院推出法案,明確表明美國拒絕中國大陸在美增設總領事館,除非她讓美國在拉薩設館,此案在今年1月底通過。

顯然,由於美方的堅持,在可見的未來兩大強權增設總領事館幾乎不太可能。不僅如此,當兩國關閉彼此在對方的一個總領事館時,是否可能還會有下一個,就值得密切觀察。2017年莫斯科要求華府將美國駐俄羅斯的外交人員從755名削減到455名時,川普政府要求俄羅斯在2天內關閉在舊金山的總領事館。俄羅斯2018年3月在英國使用生化武器,將一名俄羅斯的雙重間諜和他女兒毒死後,川普政府除驅逐60名俄羅斯外交官,還關閉西雅圖的俄羅斯總領事館。俄羅斯同樣要求60名美國外交官離境,並關閉聖彼得堡的美國總領事館。目前,俄羅斯在美國僅剩下紐約和休士頓兩個總領事館,美國在俄羅斯只有中亞地區靠近哈薩克的葉卡捷琳堡及遠東地區的海參崴兩個總領事館。

儘管許多觀察家認為美中關係來到建交41年來的最低點,但從美俄外交的較勁來看,雙方還有互相關閉總領事館的空間,同時驅逐外交官的行動還沒有展開,因此雙方關係只有更壞,沒有最壞。不過,由於兩國的總領事館數目有限,應當也不會玩得過火。(作者為國立政治大學國際關係研究中心研究員)

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