主持、前言

邱文彥
邱文彥

邱文彥(前立法委員、余紀忠文教基金會董事)

國土資訊一直是最大的挑戰,從80年左右,內政部逐步建立國土計畫相關資訊,95年與104、105年陸續進行階段國土資訊分類分區的體系建立,套疊後發現問題,例如資料缺漏,甚至座標系統不一致,將來處理或管理不容易,涉及到許多部門。關鍵時期,第二階段的地方國土計畫逐步審議中,接下才是最重要的功能分區落實到空間,涉及人民的權利義務,資訊系統建立的完整性與精確性就非常必要。

今座談會主題提到資料整合與部會間,有什麼瓶頸及需要協力之處,包括結合科技技術,空拍、遙測等,更重要的是,功能分區將來如何進行,地方政府的挑戰和困難怎麼解決。我個人研究領域在海洋,國土計畫分為四大功能分區,海洋資源地區的資料如何擴展同樣重要,近期看到離岸風電發展,與當地漁民間的對抗,顯然是生態環境資料,在海域部分和國土對話無法平衡,類似這種問題,希望在座專家學者提出解決方案,作為地方政府和中央協力依據。

目前國內供各界使用的26項以及34項一、二級環境敏感地區的圖資,由於各主管機關早期依不同的地圖來源調查製作,因此地圖座標、比例尺不一,無法做到同樣的精度,在土地管理應用上仍受限。尤其地質災害的相關資料,由於範圍廣闊且非僅地面調查即可判識,國外調查機構如美國地質調查所、日本國土地理院也僅製作小比例尺五萬或二萬分之一地圖,因此仍需透過個別基地開發的鑽探及地質安全評估,才能確實掌握,有鑑於此,國內大量空間資訊仍有待持續整合。

余紀忠文教基金會長期關心河川環境保護及公與義議題,催生國土計畫法,持續追蹤監督,並舉辦公共政策研討會與活動,此次國土專輯分三篇刊載,輯一˙規劃審視、輯二˙執行折衝、輯三˙部門結合,期透過溝通討論,建立觀念並凝聚共識,為國家重大政策提供建言。

陳和斌
陳和斌

國土規劃資訊整合與應用

陳和斌(營建署城鄉發展分署)

國土規劃資訊辦理及應用,始於96年行政院核定之「國家地理資訊系統建置及推動十年計畫」,我們負責國土資訊系統9大資料庫分組的國土規劃資料庫分組,主要任務為蒐集國土規劃資訊、建立圖檔供各界使用,資料庫的核心資料是土地使用分區資料,包含都市計畫區、非都市計畫區和國家公園三大使用分區,近年也推動資料更新與流通。資料庫在97年建立,完成蒐集後仍有不完整之處,有些是紙圖,有些是掃描的檔案,早期開發單位針對開發地區要做環境敏感查詢,需彙請許多單位,常造成行政效力不彰,105年針對此問題,建立單一窗口,把環境敏感圖資彙集到資料庫,國土法通過後資料庫陸續改版,圖台被使用的次數也明顯增加。

土地利用分區圖資 透過經費、人力協助

資料整合部份,蒐集圖資超過100種,初步分為六大類-基本底圖、土地管理、國土利用、土地使用分區、環境敏感地區及環境及災害潛勢圖資,土地使用分區是規劃資料庫的核心圖資,需要負責蒐集、更新與維護,過去以一年為一個版次,向目的主管機關蒐集,在土地利用分區這塊挑戰最大,主要計畫跟細部計畫時刻更迭,且8成人口集中都市計畫區,備受關注,但全國438處都市計畫區,仍有三分之一圖資為紙圖,為解決此困境,向行政院申請經費,辦理都市計畫數值化更新,強化資料庫不足,除提供三成補助額度,也運用分署測量人力提供協助。都市計畫更新涉及四張圖的套疊,包括都市計畫圖、樁位圖、地籍圖還有現況開闢圖資,有其因果關係,也涉及民眾權益,地方承辦人員常不知如何處理,因此我們成立輔導顧問團隊來改善。

國土功能分區圖劃設部份,我們蒐集都市計畫區、非都市計畫區及國家公園區等圖資做為劃設依據,它來自不同圖資,考量國土功能分區分類係參考環境敏感地區劃設,各項環境敏感地區劃設原意、範圍及圖資產製精度皆有不同,造成劃設作業之困難,後續分區劃設時,仍需釐清及會商有關機關辦理現地會勘,再決定界線原則。資料標準因圖資類型不一致,國土法通過後,採用五千分之一做為基本圖,座標系統也統一。都市計畫圖未全面辦理重製問題,我們補助縣市政府推動都市計畫圖重製,過去推動85處,目前還有50幾處未推動,未來更新頻率希望可達一個月一次。

資料更新維護 需法令修訂與地方配合

最後談管理面及資料更新維護,土地使用功能分區更新面對22個縣市,本來要求縣市政府每個月更新,但承辦人員流動快,委辦廠商又推託合約裡面沒記載所以不幫忙做,建議從法定修訂或行政命令頒布來規範。縣市政府的配合也是重要因素,有些縣市建了圖台但無法維護,因此我們建立公版圖台提供無力維運系統的縣市政府使用,也建立夥伴關係,以達資料互通,提升圖資上傳意願,另外增加圖台追蹤管理功能,落實追蹤考核制度,提升更新效能。希望把資料庫整合現行國土規劃資料庫相關系統,及強化建構國土計畫相關圖資,朝向提供一站式圖資供應服務。空間圖資的價值在於它能反應現況,並能即時更新,來延長資料生命週期,圖資如何創造經濟、快速並永續更新?是政府部門需正視的課題。

劉正倫
劉正倫

國土利用現況調查 公私部門加值應用

劉正倫(國土測繪中心主任)

什麼是國土利用現況調查?即是對土地利用現況作系統性分類及統計,了解土地有什麼(Land Cover),和土地使用(Land Use)。直觀Land Cover可從遙測、航照或衛星影像看出來,但想知道土地上特定建物實際第二級、第三級分類使用情形,就無法從航空影像判釋,圖資需經過現場實地調查分類,才能呈現實際使用類別。

民國64年都市計畫定期通盤檢討實施辦法中提到,通盤檢討前應先進行計畫地區的基本調查分析,及使用土地利用調查資料。國土法第19條訂定:中央主管機關並應定期從事國土利用現況調查及土地利用監測。今年一月實施國土利用現況調查辦法,規定內政部每5年至少辦理一次國土利用現況調查,為推動接下來的功能分區劃設,營建署也訂定國土功能分區與使用地劃設原則。

土地使用分類系統 區分三級用途別

歷年執行概況,最早在民國82至84年,內政部做了第一次國土利用調查,十多年過去,民國95年內政部訂定土地使用分類系統表,區分三級用途別,並交由國土測繪中心辦理。109年後更新機制,因應國土計畫法施行,且考量以往分工機制,存有圖資供應需回歸各機關申請,各機關更新頻率及分類項目細緻度不同,導致整合不易,皆影響應用,故內政部重新檢討陸域國土利用現況調查工作,改由林務局辦理森林資源調查範圍,其他範圍由內政部辦理,辦理至第3級分類調查更新工作,並取得林務局成果整編轉製及辦理補充調查工作至第3級分類,大於5平方公尺的建物均須細分使用類別,未來地方政府可直接引用此國土現況調查成果,用於地方規劃。

數化編修 坵塊判釋 廣泛加值應用

作業情形說明,首先需要蒐集作業參考圖資,包括航空影像、地籍圖、電子地圖等,接著圖資預處理-林務局成果分類對應轉換及修正、套疊分析及影像判釋,再交由外業調查、成果編修,最後產製國土利用現況調查成果。圖資預處理目的是產製外業調查底圖,因國土利用現況調查,主要使用航拍正射影像為基礎,偶有偏移等誤差情形,故需利用數化方式編修各土地,利用坵塊圖形進行判釋,引用臺灣通用電子地圖道路及水系等資料,可有效提升成果幾何精度。植被覆蓋及農漁養殖之土地可使用正射影像資料輔助判釋,但影像資料不足以正確判釋時,需到現場確認分類正確性。

相關應用案例眾多,例如內政部利用國土利用現況調查成果,作為人工篩選變異點參考輔助圖資,提升整體衛星影像變遷分析之判釋精度;審計單位近年利用國土利用現況調查成果,協助課徵田賦土地使用清查作業,對於部分非農業使用之農地要求地方政府依法改課地價稅;民間環保團體也應用國土利用調查資料於農地違規工廠初步篩選及舉報;房仲應用於房屋買賣區位參考等,加值應用的範圍廣泛,對公私部門都有所助益。

陳繼藩
陳繼藩

應用衛星遙測於國土監測管理

陳繼藩(中央大學太空及遙測研究中心)

臺灣地狹人稠,土地利用型態日趨複雜,經濟掛帥下,開發不斷往山坡地、河海邊及農地擴張,違規使用增生,違規行為僅靠取締很難處理,因此政府使用衛星影像來協助土地管理單位,使人力工作更有效率,例如農委會水保局自85年起執行「利用衛星影像輔助山坡地管理與監測計畫」,營建署90年起執行「國土利用監測計畫」,水利署95年起執行「應用衛星遙測於中央管河川區域之監測與管理」。避免監測資源重複浪費,103年由「內政部國土測繪中心」接辦,協助整合跨部會國土利用監測作業。因應國土計畫法施行,內政部營建署於106年召開「因應國土利用監測整合計畫調整主辦單位相關事宜研商會議」,決議自107年起改由「營建署城鄉發展分署」接辦國土利用監測整合作業。

建立監測通報查報 及互聯機制

國土利用監測的目標明確,運用衛星影像能定期有效掌握土地變化情形,以防止不當開發利用;應用土地、山坡地、河川及海域等監測成果,來輔助國土規劃發展及管理策略;有效達成監測通報查報作業及相關系統的互聯機制;配合各機關動態需求,提供技術服務與規劃,目標是達到國土永續發展經營目標。

我們使用的衛星影像,在中央大學有衛星接收站,以SPOT-6、7為主,變遷偵測影像採用多光譜及黑白融合1.5m解析度,地面大於1.5米的都看得到。國土利用監測整合系統,第一階段以電腦自動化判釋變異點,透過第二階段人工篩選,把疑似違規點通報給各單位,各單位再至現場拍照,判斷變化點是合法地還是違規地,回報資料庫,就會有完整紀錄。統計從107至109年的監測資料中,大約有3成違規率,並緩慢上升中。

民眾擔任義工 透過科技與政府串聯

報紙也會報導土地利用監測計畫,民眾常看到外面土地使用疑似非法,但又不確定,所以希望一同加入計畫成為義工,收到系統通報後,協助到現場勘查,若義工回報有問題,我們會再利用衛星影像檢查,覺得可疑才派專人查緝。

計畫本意是透過科技應用,輔助基層單位到現場調查違規,後期更多單位加入後,認為衛星影像不只能觀察變異點,可發展其他加值使用,例如營建署辦理國土利用現況的土地覆蓋圖、土地覆蓋變遷圖之相關統計及指標化分析,利用衛星影像可計算植被、水體、建成環境三種土地類別,並得知綠覆率、建成環境比率等。另外在都市計畫區發展部分,分為工業區、住宅區和商業區,透過衛星影像,也可算出三種分區的發展率,讓規劃單位看到發展趨勢,是很好的加值資料。

此計畫強調如何應用科學技術,幫助政府單位做國土利用監測,希望利用技術及數據嚇阻非法使用,減少心存僥倖之人,多年來也吸引民眾自發性擔任義工,透過中心與政府的串聯,落實到地方鄉鎮,為國土永續利用協力打拚。

林峰田
林峰田

建構地下斷層及管線圖 3D空間建築

林峰田(成功大學都市計劃學系教授)

地政及都發系統 行政相連不彰

我將國土規劃分為廣義與狹義,廣義包山包海,追求國土有效治理而邁向永續,狹義是從執行面看,就是內政部可管轄之處,著力點在營建署,地政、交通、水利建設等,都與國土規劃環環相扣,但營建署權責有限。再來談法治面,國土計畫法在內政部跨了兩個單位-地政司地用科及營建署,地用科權責在國土管理,負責土地使用編定,相關業務在地方政府屬於地政局或地政處管轄,但循著地政系統上去,真正管國土計畫的城鄉局、都發局卻是看不到這些地政資料,行政上是否會有問題?

資料庫需整合 圖資規格及名詞定義

關於資料部分,不同資料來源比例尺不盡相同,地質資料比例尺無法畫在一千分之一,但都市計畫卻是一千或三千分之一,分署會收到各種比例尺圖資,造成紊亂。現在圖資大部分是2D的,測繪中心已開始製作三度空間建築,我建議地底下更要做3D圖,地底下非常曲折,三度空間可釐清斷層圖及都市管線,對防災工作是一大助益。當跨局處、跨部會的資料需要整合時,會遇到許多同名異意部分,例如地政事務所、航空圖、建管單位所指的「建築面積」定義皆不同,資料庫整合時需注意。

國土計畫法沒有納入保險觀念,劉主任提到國土調查,因為目的不同,調查時間、調查方法、分類方式不同,得出的答案也就不一樣,我們用科學方式精確描述事實,但民眾很難理解,就像「颱風時雨量100公厘以上」,改說「淹到膝蓋了!」較好理解,建議把科學用詞轉譯為民眾能理解的語言。最後,政府蒐集的多是靜態資料,但要規劃廣義國土規劃,需納入動態民間資料,例如手機訊號圖、捷運、高鐵、停車場資料等,目前缺乏這類可看出國土活動的資料,落實治理,資料就要有即時性、滾動修正。

民眾行政訴訟 成立基金 建立辯論師

我們必須注意到大法官742號解釋,以後跟都市計畫有關、影響民眾權益的,就可提行政訴訟,前陣子開會,司法院在行政訴訟法中,設專章解決國土規劃或都市計畫訴訟問題,在我來看,行政訴訟法的問題點是,它不能讓都市規劃技師當訴訟代理人,頂多當顧問,且這個行政訴訟只能處理合法性,不能處理合理性,如何進一步建立訴訟辯論師,以及規劃上的經費,成立國土永續發展基金等,都需謹慎思量,才能永續發展維護。

陳彥仲
陳彥仲

靜態空間規範 需落實補救動態改變

陳彥仲(成功大學都市計劃學系教授)

從國土資訊實務應用的角度談起,首先要認知,都市活動為動態的,無論生產消費、上班就學、休閒育樂等,隨時都在發生,且隨時代觀念改變及科技進步,活動樣態、區位、形式等也都是動態改變。而國土計畫、都市計畫、都會特定區計畫等空間規劃,是靜態空間規範,充其量只在5年或10年進行通盤檢討,缺乏法規即時賦權,空間規劃缺少立即管制機制,只在問題發生後疲於補救。

資料正確判別 即時更新 研擬增訂吹哨者條款

國土利用監測主要監測項目,包含山坡地、河川、海岸、非都開發及使用等,並進行農地存量分析,對於大面積變異點判別,應有相當成效,例如山坡地保育。然而小面積變異點較有疑義,如農地違規,近期參與地方「未登記工廠的現地清查」專案,其基本圖資為國土利用調查及監測資料,並整合農業及農地資源盤查作業,和經濟部工業局內部相關登錄資料,綜合整併成各坵塊,作為建物使用判別圖資,超過8千筆坵塊,再經由人員逐一進行實地勘查,以確認其實際使用狀態。經現場判斷,使用樣態多元,實際狀態符合未登記工廠之認定而需接受輔導的坵塊,僅約1千7百筆,比例約兩成。同時也發現使用樣態在查訪前後,存有改變情形,也就是使用行為「動態」改變。如何提升土地使用判別的正確性,未來是否增訂義工或「吹哨者條款」,獎勵制度由全民監督,可再行研議。

環境敏感地的權責單位 承擔法定責任

再來談國土功能分區法定公告的權責,如現行非都市地區的使用地編定界線,由地政主管單位認定。但環境敏感地呢?農委會的糧食生產資源敏感地、地調所的土石流災害敏感地、文化部的歷史遺址,以及原住民保留地,這些敏感地的空間分布,是否有相對的專業權責單位承擔法定責任,還是僅為「參考」。分區劃設的法定責任仍需由國土計畫主辦單位營建署承擔,然而民間團體的對話對象,應是專責單位(如農委會、原民會),而非土地管理機關。未來落實功能分區劃設,預期將是極大挑戰。

回應國土測繪中心劉主任引言,有關土地使用分類,目前採三級用途別,是較細的使用分類方式,未來都市活動趨勢傾向多元使用,或是多項混合使用,現在已經發生,例如古蹟活化,高雄英國領事館的實際使用是古蹟保存區兼商業(咖啡簡餐),又如台南「老屋欣力」鼓勵老屋改造並引入商業行為。在緊密城市(compact city)的新都市主義觀念下,更主張多元、緊密的群聚活動,例如六本木之丘的複合機能城中城建築。未來科技更有共享空間的行為變革,都將挑戰土地使用分類的判別與使用功能區分。

曹恕中
曹恕中

國土資料建置、更新 重要基礎建設

曹恕中(經濟部中央地質調查所長)

地調所著重建立國土自然環境的變化資訊,已有20餘年發展歷程,也是國發會國土資訊系統自然環境資料庫分組一員,今從資訊系統、土地監測與地質資料使用,三部分分享。

圖資法效性不足、加值使用限制多

現今資訊系統圖資豐富,但法效性不足與使用限制多,網路平台常在圖資下面標註「僅供參考」,可能原因包括比例尺差異、圖資精確度等,但這樣無法當成土地開發證明,非常可惜。建議由權責機關公布一套法定基本底圖(例如地籍圖),供大家使用,也讓公布圖資能直接利用於開發計畫書件。

網路平台的資料,為改善頻寬不足,常用圖磚方式呈現,導致不容易加值應用。建議使用JSON格式進行開放資料,可簡易地與其他程式溝通、交換資料,及加值應用,達成真正資料開放。此外,目前圖資開放平台,大多將所有提供的圖資集中,眾多資料疊在一起,易模糊資訊、無法立即更新,建議各單位提升介面功能,資料產生單位一旦更新資料,其它單位直接網路介接,可即時更新。

應用於國土功能分區方面,是參考環境敏感地區,但劃設時需先了解資料內涵,而不是直接引用,例如國土復育地區中有個嚴重山崩地滑區,目前劃設條件是參考地調所的山崩地滑地質敏感區,但山崩地滑地質敏感區包括順向坡、山崩紀錄、潛在大規模崩塌等條件,不一定符合「嚴重」定義,參考單一環境資料劃設不準確,仍需評估劃設必要性及可行性。

無人機光達技術 即時防災資訊應用

土地監測方面,國土監測除了防止不當違法開發,自然環境也要監測,才能評估開發適宜性,應在法規(例如國土利用現況調查辦法)中明定。空間資訊調查應用上,遙測是很好的工具,推薦空載光達(Airborne LiDAR)技術,地調所在過去十年內,完成全臺光達數值地形資料,並轉移內政部管理,供各界使用。空載光達具有高解析度、公分級高精密度、快速大面積測量等優點,若災害發生,更可利用無人機(UAV)光達技術獲得即時資訊,建議國內自主發展,無人機荷重及續航能力之飛控軟體等。

地質資料方面,地調所發展的資訊系統,最重要的兩項為地質資料整合系統及工程地質探勘資料庫系統。使用時,要了解資料都是動態資料,需確認調查時間、調查精度。地質資料除了工程上需要大比例尺資訊外,地質現象是以區域為範圍,圖資比例尺為兩萬五千分之一,所以使用資料時不能無限放大比例尺使用。

賀陳旦
賀陳旦

考驗國土計畫功能執行 部會政策尤重

賀陳旦(前交通部長)

國土法在盛豐兄、文彥兄接棒下,馬總統卸任前通過,「國土計畫法」是台灣近20年來理想性較高的法令,而國土計畫第3階段不會只有功能分區挑戰,若各部會政策不清,到時只會邊做邊改;涉及大片國土使用的部會,在功能分區階段必須拿出各自的版本,以供都市計畫單位即時參考與檢討。

什麼叫國土管理?不同部門解讀不一,應討論折衷點,與國土公共性有關的判斷、協商,需反應理想性。根據幾位先進國土規劃資訊,在蒐集、管理、數位化上,我國已建置五千分之一的基本地圖,做為這次國土計畫的共用底圖,只是各主管機關早期依不同的地圖來源調查製作,地圖座標、比例尺不一,在功能分區等土地管理應用上仍受限。相對於技術精進程度及資料更新頻率,這些資料有多少被應用到政策上,或取締違規上?更新資料、追蹤大量違規,對需導正的邊際土地管理又如何處置?應該比對一下,六都都市計畫單位、地政單位或工業單位,各部門有無申請內政部資料做年度預算或執行的依據,有多少是轉交司法單位執行的?比對才知道花預算、蒐集資料,對公共政策、生活品質有無改善,達到成效?或構建使用者付費制度並行推進。

空間計畫反映行為活動 需滾動修正

如今國土計畫更大的考驗在部會政策,政策不清就交付地方政府,地方只能邊做邊改。應重視生態與永續的國土規劃,進入諸多開發案的交通部,空間計畫隨著時事變遷,跟著法令要求行為。提到搜集動態資料,就如我在捷運公司工作時,淡水線因路權考量,沿線車站如台大醫院、北車、中山、雙連至民權西路,五站間距近,乃因都市計畫中,北市所有的第四種商業區集中這幾處,但後來這些車站也非出入人口最多的。捷運單位需至少每隔一年計算車站出入人數,甚至全天尖峰出入人數,套用於國土計畫或都市計畫資料,才能體現地方與捷運動態、使用量的趨向。又交通建設規模大的,會事先做調查,不僅土地成本,地面下、地緣地基等多方技術専業,也包括商業區商家數量、就業能量,若無法工商普查,就動態分析預測進出人數,類似這樣的補足研擬,需有部會為建設與管理做個別項目專精調查,回頭修正原有都市計畫分類,及可能造成的邊際問題,評估交通建設案,一定會遇上爭取建設的壓力,是否能合理分配資源,值得觀察。需在價值觀、時空動態與交通專業間找到平衡點

面對國土問題 理想揭示、數據依據

國土調查應將地質資料與地籍資料結合,許多處於水源保護區或山坡地,政府限制不能蓋房子,但找不到地主,成為行政作業瓶頸。政府加強宣導,民眾瞭解山坡地種檳榔、蔬菜、茶等淺根性植物,對國土保安是威脅。交通單位如動輒開闢道路、破壞棲地,還談什麼生物多樣性?對於邊際衝突個案,需要機制處理,不期望政府部門僅透過資料傳播、民眾說明會,能讓國土計畫得到適度處理。

在每一項開發的過程中,力求用專業和態度兼顧生態,與防災雙管齊下,災害潛勢區可以揭露資訊到什麼程度,地方災害機率是否分析準確?對災變威脅大的地方提供保險,把保險機制納入災害可能的管理機制,用商業機制勸阻規範,幫助溝通監管。進而無論在縣市政府溝通,或要求部會提出政策,對話有數據依據、有理想性揭示,處理問題時才有出發點。期待用謙卑的心與自然和好,秉持道德與責任心,在環境保育和經濟發展中,尊重土地上所有的生命,並以永續的目標規劃國土。

李鴻源
李鴻源

上位計畫不明 缺容受力計算 政治、利益糾葛多

李鴻源(前內政部長)

真正談國土規劃,涉及能源、漁業、農業、生態、防災等面向,哪個單位有能力做?應是行政院的責任,而非單憑內政部可處理的。我們缺乏上位國土規劃,沒有通盤計算土地容受力,住宅區、農業區、科學園區適合設在何處?沒有人仔細算過。當初於內政部服務時,嘗試把中央地調所的地質災害圖、水利署的易淹水地圖及水保局的土石流風險地圖,套疊成「臺灣風險地圖」,並交給地方政府,要求檢討區域計畫與都市計畫,希望未來土地規劃能反映災害潛勢,但推行困難,攸關地方政治生態,不諱言一半以上的地方議員都與土地利益牽扯,高理想的版本交由地方政府,確實政治難度很高。我曾委託成大都計系,花兩年計算北臺灣土地容受力,完成後我已離開內政部,後面的人沒有再繼續計算其他區域,假如此課題沒完成,沒有土地容受前提下,未來每個地方提出個別國土計畫版本,我認為不過是加強版的區域計畫。

借鏡荷蘭氣候防護經驗 對抗極端變遷

參與過荷蘭因應氣候變遷的調適計畫,荷蘭目的明確-面對全球氣候變遷,因為牽涉太多的利益相關人,因此他們花了兩年,與全國民眾溝通、討論、對話四千多個小時,做出完整上位計畫,明確認定風險的影響對象,及技術的極限,發展出一套永續發展國土計畫與治水策略。釐清許多問題不能只用工程手段解決,最後訂定政策。包括農業區往內陸移、拆堤防改為洪氾區、還地於河等,反觀臺灣,我們的決策模式永遠是由上而下,並未落實公民參與。更諷刺的是荷蘭整體規劃花的經費比我們治水預算還少。最近參與水利署的臺北防洪2.0計畫,檢討過去花費兩千八百多億的大臺北防洪計畫,在全球氣候變遷衝擊下可能已經無法確保臺北不淹水,但如何因應及重新設計城市,是巨大的挑戰。

部會本位主義嚴重 防災保險認知不足

過去在檢討桃園航空城興建時,我曾問吳志揚縣長:桃園還有多少閒置工業區?未來航空城市場在哪裡?我說未來淡江大橋興建後,航空城和淡海一二期將客源衝突,北臺灣會多出一堆空屋,也是因缺乏上位計畫導致。近年,臺灣年平均降雨量趨於密集、強度增加,應整合交通部、營建署、水利署、水保局的資料,建置易淹水、坡地災害與土石流風險地圖,面對不同等級風險地區時,能夠有效防範。未來內政部期望能劃設「防災策略重點地區」與「防災型都市更新」,預估將針對各地斷層帶分佈,進行為期4年的計畫,包含都更、補強老舊建築、原地拆遷更新等。國土計畫在行政院缺少充分討論,各部會本位主義嚴重,若看法無法聚焦,推出來只會是「四不像」,專業技術絕對沒有問題,除了資訊外,水利署、地調所、農委會等機關,都應對話,整合各相關單位的意見,才有可能推出符合現實,且可行的國土計畫。

至於保險部分,因為災害潛勢圖資已經完成,臺灣其實已具備重大公共工程的保險條件了,我在工程會當主委時,曾有慕尼克再保公司對這塊市場有興趣,後來到內政部服務,他們持續表達濃厚的興趣,但保險主管單位是財政部,並非與工程相關的單位,財政部、經管會對保險的認知,與防災保險認知不同,外商最後不得其門而入。馬總統在2014年元旦文告中曾明確寫出防災保險,保險是先進國家的指標,臺灣具備災害保險條件,但主管機關對此沒有足夠認識,是永遠推不動的,又回歸到上位執行面的問題。

結語

邱文彥(余紀忠文教基金會董事)

一、跨部會的溝通整合很重要,無論林務局、水利署、地調所等,部門計畫與國土計畫要有所整合。目前為止,或許未能達成「上位計畫」想法,但仍需堅持理想性、合理性,不斷滾動修正。

二、地方政府人力資源薄弱,或有經驗不足處,相關機關及民間單位可成為協力平台,協同進行。

三、持續精進技術面,包括技術取得、新技術運用、資訊監測應用,都可作為將來規劃與管理面的參考依據,而技術人員的培養與專業知識傳遞,需有更多的工作坊協助地方政府。

四、進一步推動相關機制,包括使用者付費、防災加值應用與保險制度。

五、國土復育地區、鄉村地區、海洋資源地區等資訊相對缺乏,有待共同努力,後續基金會亦將持續追蹤,討論水資源河川系統與國土計劃的結合,以及農業地區和鄉村地區課題。

補充

地調所提供資料

地調所著重建立國土自然環境的長期變化資訊,已經有20餘年的發展歷程,也是國發會國土資訊系統自然環境資料庫分組的一員,今分資訊系統、土地監測與地質資料使用,三個部分分享。

一、國土資訊系統

「圖資不具法效性」及「資料開放卻有所限制」一直是政府近年在發展國土資訊系統上,需要克服之重要瓶頸。所謂「圖資不具法效性」,是指相關單位之GIS(Geographic Information System,地理資訊系統)電子檔案雖然可以彼此套疊、加值處理並以視覺化方式呈現提供外界查詢,但礙於機關權責不同、空間坐標轉換或數化誤差等問題,即便在圖資比例尺相同情況下,資料用途仍只能定位在「僅供規劃或研究參考」之示意性質視覺化資料,因此資料本身或加值後無法直接做為土地管理上之「直接依據或證明」。

「資料開放卻有所限制」是指資料雖然公開供外界自由取用,但有些資料格式是影像格式,僅可做為底圖性質參考或貼圖使用,也就是在「僅供參考」的底圖上再利用GIS小工具進行基本的繪圖或有限度的環域與距離分析,而無法在線上直接進行運算分析或更深度之三維應用,致使國土資訊應用上受到了某種程度的限制。

上述地解決之道,未來應思考由一個權責單位統一發布一套「法定」土地管理作業底圖及平台(例如地籍圖),供各單位直接使用或分析。其實地籍圖是國土規劃分區及土地利用現況調查很重要的依據,在今天地各個簡報都有提到。地質調查所地地質敏感區管理也是是使用地籍圖作為民間查詢的依據,但是我們常常遇到不同年度土地「飄移」現象,這就造成不少查詢判定的困擾。

國發會近年推動OGC(Open Geospatial Consortium,開放地理空間協會)之WMS(Web Map Service,網路地圖服務)、WMTS(Web Map Tile Service,網路圖磚服務)等標準,以圖磚資料概念控制傳遞之資料量及加速使用者端之檢視瀏覽動作,克服網路頻寬不足及降低使用者端軟體之處理能力。但一般民眾及公民團體發現該服務能提供影像資料但卻「能看但不能用」,使用者在無法真正取得資料進行分析或加值。

建議遵循國際W3C(World Wide Web Consortium,全球資訊網協會)HTML5及CSS等相關標準,改採JSON格式進行資料開放。地質調查所地資訊系統已經實施,以純文字為基礎進行儲存和傳送簡單結構資料,可透過特定格式儲存任何資料(字串、數字、陣列及物件),也可透過物件或陣列來傳送較複雜之資料。一旦建立JSON資料,就可以非常簡單的跟其他程式溝通或交換資料,此方式可供外界進行進一步分析或加值應用,達成真正之資料開放。

在政府資料更新流通方面,資料提供單位應做好資料供應介接介面,以供資料應用單位介接,提供單位更新,應用單位亦即更新,並不適宜蒐集各單位資料(如政府開放資料平台上)自建空間資料庫圖層或發布圖磚服務,恐會造成資料更新上的落差。在圖台圖資套疊的設計上,還可以再貼近使用者。事實上大家可能都有一種「圖資越多越好的迷思」,而單純套圖未經設計,則「整合」完資料後,卻失去展現「資訊」的意義,例如各類圖資套疊若未經分類組套(如環境、防災等分類設計),套疊後各色塊呈現雜亂或不透明色互套,將不可能展現出資訊的價值,這些都值得我們思考與努力。

隨著雲端應用快速發展,下一階段的「地質資料整合查詢系統」及「工程地質探勘資料庫系統」除了在資料面上將強化實務應用及落實資料開放外,架構上也分階段逐步轉換成雲端架構,可以解決系統效能的問題。彙整各機關資料的整合查詢將會消耗網站頻寬及增加流量(對於網站等待套圖圖資及變異點資料顯示時間似有過長),對於解決頻寬的效能,建置系統雲端化將是解決問題的重點工作,國土規劃的整合資料系統做為國土規劃的協作平台,發展雲端化及大數據分析也是重要的工作。

國土資訊應用於國土功能分區方面,主要是參考環境敏感地區劃設,因此國土功能分區分類劃定需瞭解資料實質內涵。災害類圖資並非固定不變,需視災害再現頻率性質加以更新,基此,國土功能分區分類劃定時須考量其時間與空間上的動態特性,亦須定義清楚以確認是否與空間資訊之內涵相符,例如劃設國土復育促進地區,其中「嚴重山崩、地滑地區」,主要參考圖資之一為山崩與地滑地質敏感區,就要考量山崩與地滑地質敏感區劃定的山崩紀錄、順向坡、潛在大規模崩塌等條件,是否符合「嚴重山崩、地滑」定義,以及評估劃設的必要性、迫切性及可行性。此外,其它如圖資定位校正、座標系統轉換、定期更新、精度等都要考量。

再談到國土資訊的法效性,目前土地開發案查詢基地是否位在第一、二級環境敏感區,政府所透過網站公布的圖資都僅供參考,土地開發案基地的位置最後要還是要由劃設環境敏感區的主管機關具函證明,即使現在有單一窗口,這項回復業務對各主管機關的負擔極大,若是公布圖資無證明性質,建議將基地位置的認定交由專業技師辦理,根據公布圖資說明理由,並開發書圖文件送目的事業主管機關審理。

二、國土利用監測

國土監測目的除了防止不當違法開發,還要監測地形地貌隨時間的變化,不論是自然或人為引起的。國土利用現況調查,要有土地性質、土地品質等背景資料,才能評估開發的適宜性。地質災害潛勢、自然地形地貌變遷、氣候變遷等。法規(例如國土利用現況調查辦法)應明訂。

國土資訊應視為公共財,如地質作用類,有突發的山崩土石流地震,也有對地形地貌緩慢影響,應由政府持續長期監測,更新圖資。公私部門進行的開發案,都該將獲取的國土資訊提交政府,以加速國土資訊更新。

在空間資訊的調查及應用上,利用(定翼機、直升機或無人機)空拍、(光學或雷達衛星)遙測技術已經是非常普遍的,成本也都壓得很低,用途也很多元。地調所在很早以前就採用遙測技術在協助進行地質調查,包括利用衛星影像做活動斷層、山崩的長期觀測,全臺的大地觀測,從單一站點的連續GPS到數百公里長的水準測線,到含括整個臺灣島的GPS觀測網,這些資料地調所都一直記錄保存。民國93~96年及99~104年地調所分別進行兩階段全臺灣的(定翼機)空載光達測繪調查,完成了全臺灣高解析度(1m x 1m)的光達數值地形資料建立,這都是很重要的資產。

不同載具的遙測成果整合應用,如衛載、機載至無人載具等,可由大範圍的尺度至公分級尺度之應用。無人機的發展趨勢,包括其掛載的各項技術儀器,攝影測量、光達、雷達干涉技術(SAR)、多光譜儀、紅外線攝影等,目前在國際間已逐步發展應用,各種應用領域可依照需求,嘗試投資這些新技術發展。

受限於無人機的載台荷重及續航力限制,在無人機上所使用的設備或者是配合設備可用的無人機載台選擇較少,是這項科技目前所碰到的問題,但也是未來技術發展的方向。建議未來可朝向國內技術自主研發載台,並加強載台的續航力以及飛控軟體的可靠度,結合國外技術成熟的紅外線攝影鏡頭或遙測設備提升國內無人機遙測技術。附掛的設備技術性太高,我國的市場不大,廠商投資意願低,但國內的無人機、空拍市場仍大,建議國內產業能以開發載台以及飛控軟體為先。

在所有的技術中,以空載光達產製的高解析度數值地形圖,有最高的應用價值,經過點雲資料處理可剃除掉非地面點,就可獲取真實地形高程,即便是植生覆蓋的區域,是地形、地質調查、淹水潛勢分析的極佳資料;無人機光達掃瞄可獲得每平方公尺百點以上的點雲成果,解析度和精度相較空載成果已為另一等級的成果,在環境上的應用將更為廣泛。

未來最佳方式就是不同情境採用合適的技術即可,如快速廣域的勘災作業,就建議採用衛星影像及航空攝影;若遇到特定災點的災情與災害原因調查,若可到達附近地區,就建議採用空拍機。此外,全國空載光達產製的高解析度數值地形圖,應定期更新。

有關國土利用調查及資料檢核部分,可導入自動化檢查機制,包含圖形幾何形狀(如坵塊重疊、重複、過於破碎、圖形與屬性連結不正確、自我交錯等)和屬性(如欄位值定義有誤、遺漏、空值等)檢核作業,對於國土資料品質提昇有正面幫助;未來或可考慮運用過往分析演算經驗,導入人工智慧檢核及判釋,提高速度及正確率並開放分享給各界,以利國家培養相關人才,促進空間資訊及大數據應用產業創新應用。

三、地質資料使用

地質調查所依據NGIS建置計畫,推動執行「地質圖資擴建及應用計畫」,藉由國土資訊系統「地質資料整合查詢系統」、「工程地質探勘資料庫系統」、「地質敏感區查詢系統」、「地質敏感區(草案)公開展示系統」及「地質資料蒐集填報系統」等系統,以及建置活動斷層、山崩地滑、土壤液化等國土資訊。

本所目前已制定地質資料與工程地質探勘資料兩項國土資訊系統資料標準,提供外界遵循使用,以達成充分利用資訊科技,促進國土資訊系統中跨單位組織的資料共享與整合應用。另各類地質災害的調查資料提供,多以紙本、政府資訊開放平台(open data)及本所網站查詢或下載。

使用注意事項方面,首要是應先瞭解資料的調查時間。臺灣地區近年來地震與風災發生頻仍,無預警的大地震或持續而豐沛的降雨,使各處坡地產生山崩地滑及各種坡地災害發生之機率大幅提升。由於地質環境具有時間動態性及環境變異性之特性,對於環境資料應具有時間動態觀念,圖層資料會因時空之不同而有所差異,由於地質作用是持續不斷地在進行,環境地質資料也會因時空之不同而有所改變。

其次要注意的是調查資料的精度。大部分的地質圖資,屬區域性、大範圍環境地質與工程地質普查成果,由於調查時間及人力的不足,因此資料之獲取,乃藉由室內的遙測判釋作業與有限的野外調查驗證工作所完成。一般而言,適宜提供區域計畫或土地利用者參考,以瞭解區域工程地質特性、自然環境地質現況,以及地質災害潛勢區的分布特性。限於調查之精度,圖資不適於放大成大比例尺後套疊使用,對於特定目的之開發審議或工程規劃設計上的應用等,應依相關法規選擇適當之比例尺及精度從事進階的環境或工程地質調查工作。

四、結語

國土資訊應用落實支援土地管理行政業務,使土地能安全合理地被利用,環境才能永續發展。資料建置及更新工作其實應視為國家重要基礎建設之一環。

最近台中市府廢止東勢實驗教育園區規劃,是因為舊東勢高工位於地震帶上,921大地震後,造成校舍損毀、無法使用。因為斷層帶與921地震影響,不宜就地改建,以及有順向坡及地質敏感區,恐有崩滑之可能,經專業單位再進行地質鑽探,全區有三分之一為禁限建區域,且經主管機關評估不適合設校。

另外,105年臺中市原民會規劃於和平區松鶴部落上方之八仙山興建原住民文化體驗園區。臺中市查核發現,部分開發區域位處經濟部於103年公告之山崩與地滑地質敏感區,或位處行政院農業委員會公告之土石流潛勢溪流影響範圍,屬複合型地質災害區,因此105年相關單位召開協調會議重新檢討,考量部分基地位處土石流及山崩與地滑地質敏感區範圍,涉有安全疑慮,已於105年9月終止開發計畫。

以上二者皆是公共建設規劃推動,因國土資訊揭露而停止,也許已經花費許多的人力、物力與經費,但是生命財產安全至上,停止開發反而減少未來的災害影響,以及減少可能投入更大的救災、整治的經濟成本。

國土規劃除了需要豐富確實的資訊為依據,也需要法規明訂資訊的使用,以及各機關協商機制。地質法的第六條和第七條,就明訂各機關應將地質敏感區資料納入施政參據;重大公共工程建設選址,應知會地質調查主管機關。如此能建立溝通協商機制,則可以避免事後問題發生。

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