前言

余紀忠文教基金會

近期新聞焦點聚焦瘦肉精、中美貿易,國土規劃並不是熱門話題,卻與我們切身相關。余紀忠文教基金會催生國土計畫法,持續追蹤監督,此篇為國土系列專輯第二篇˙執行折衝,期透過溝通討論,建立觀念凝聚共識,提供建言。國土計畫內容與過程是否有足夠專業互動、滾動式地與民間對話。又於知識經濟發展加速,科技與資訊網絡精進的時代,政府如何能在國土空間變革中,啓動前瞻的循環經濟新模式。

林盛豐
林盛豐

主持

林盛豐(監察委員)

我參與國土法草擬,當時推動國土計畫是希望區域計畫進入規劃狀態,施行後重點多放在不同的土地使用上,對原民與鄉村地區並無著墨。臺灣要轉變為進步國家,重點不在城市而在農村,若能盤點農村既有資源,深思熟慮地投資農村,農村重要性不比城市差,可惜我們尚未認知。農村共同的困境包括人口老化、年輕人外流、產業衰退等,更甚者,農舍、違章工廠取代作物,在土地上恣意生長;農藥、化肥的濫用,剝奪土壤、水、環境的永續。

過去都市計畫地區以外之鄉村地區,受限於非都市土地採現況編定,並未進行完整的土地使用規劃,為改善鄉村地區公共設施、居住、產業等發展問題,內政部107年4月30日公告實施「全國國土計畫」,將「鄉村地區整體規劃」列為國土空間發展之重要策略,期望透過鄉村地區課題盤點,進行空間規劃,同時整合各部會現有政策資源投入公共建設,從生活、生產、生態等面向,協助環境改善、協調產業需求並維護生態景觀,以形塑鄉村地區特色風貌。

原民地區在既有計畫系統下,常被忽視其特有的慣俗型態,導致與平地及漢人整體一致的規範難以適用。現階段國土計畫與原民會、分散的個別原民部落多次會商,取其共識,針對原民部落的生活需要,在國土安全及環境維護無礙下,可有特定的土地管制規定,部分原民地區在政府的協助及補助下,允許另訂定特定區域計畫,列入國土計畫內容。

全國國土計畫將國土劃分為四大區塊,建立生態保護區防線,盤點農地,期望透過全國國土計畫,界定清楚土地利用原則,一旦違規就有依據可以執法。即使明定法律,政府也要有魄力執法,違章工廠至今無法拆除,甚至有聲音要無限展延臨登工廠。幾個國土規劃的關鍵性部門,如農業、交通、水利、能源、產業、防災、人口等,應在每一期的國土規劃中,辯證並統整這些規劃參數,作為規劃前提,並各自提出其部門計畫,做為縣市國土計畫的上位指導。

蘇煥智
蘇煥智

國土規劃應先推鄉村計畫法

蘇煥智(前台南縣長、執業律師)

土地多為共有 更新、重建困難

臺灣只有都市計畫法而沒有鄉村計畫法,這個問題已談論幾十年,我還是要呼籲,若想讓國土計畫法的血肉真正落實,一定要儘快推動鄉村計畫法,也建議將營建署城鄉發展分署,從規劃單位提升到主管全國鄉村區規劃的中央主管機關,這樣才能徹底解決土地問題。臺灣有4852個鄉村區計有225萬人居住,鄉村區域規劃最大的考驗是近一半土地都是共有地,更新、重建困難,沒辦法處理老房子,只好向外蓋農舍造成農舍氾濫。而農舍氾濫及違章工廠就地合法,已使國土計畫面目全非。應把鄉村區列入規劃,鄉村計畫實施後也會吸引更多青年回鄉。

集權、集稅 地方產業發展滯礙

地方活化是規劃的主要動機,但投資權限握在中央,過度集權、集稅,導致地方動能降低,我認為規劃權應下放到鄉鎮市,推動鄉村區全面更新,解決養老、青年居住、地方就業、農舍氾濫等問題。目前財政中央集權,建議營業稅、企業稅、所得稅改為中央與地方共享税,一半分配給地方使用,才能鼓勵招商振興在地產業。

相較於高科技產業的競爭激烈,我認為農村及農業相關產業是發展的新藍海,具有很大的發展潛力。現在老農有老農津貼,卻沒有退休制度,我於1998年擔任立委時提出「老年農民離農退休的制度」,透過老農退休交出農地耕作權之制度,讓年輕農民更方便、便宜取得農地經營。至於振興原住民經濟方面,近年登山活動熱門,建議可將山屋交由原鄉部落經營,讓相關服務民營化,是活化在地產業的方式。

效法歐洲政黨比例 開放地方政黨

地方自治需改革,但執政黨傾向廢掉鄉鎮市地方自治,如此地方產業會更加衰弱。舉例來說,像德國聯邦政府並沒有刻意推農村再生計畫及地方創生,原因是德國的地方選舉是政黨比例,勝選的大多具有社造理念,社造已完全融入地方治理系統,地方就可自行發展地方產業,讓偏鄉創造產業和就業機會。例如:普羅旺斯種植薰衣草而發展出知名的化妝品品牌歐蘇丹,村莊設有原生水果保存園區,甚至把教堂改建為嗅覺研究所,訓練香水及品酒人才,他們選出的村長是一個普羅旺斯的教授。如何規劃振興地方跟地方政治選舉制度密切相關,台灣現有地方選舉制度的詬病是選出一堆忙於應酬交際、綁樁與地方黑金問題。但台灣的鄉鎮地方制度不應該廢,可效法歐洲的政黨比例並開放地方政黨。農會制度也應修改,要具備合作社概念,有賺錢大家一起分紅,而不是有賺沒賺都一樣,這樣的社會制度讓大家做白工、企業不永續,無法營造出事業體,也建議農會組成以專業農民為主。

推動「鄉村計畫法」,並將「農村再生」與「農村社區土地重劃條例」結合,且需有「在地經濟」振興政策,解決青年就業、提升知識經濟價值、活化鄉村,也同時提供青年更好的生兒育女的環境,解決少子化,營造更幸福的養老環境。

陳志宏
陳志宏

鄉村地區規劃 作為公私協力平台

陳志宏(成功大學都市計劃學系教授)

翻轉舊有制度 實踐示範計畫

在區域計畫法的操作慣習下,鄉村地區缺乏管理上的協調統合,在空間上也沒有整體規劃。為翻轉此現象,就有了縣(市)國土計畫鄉村地區整體規劃的設計。除了以台南仁德為計畫範圍甫結案的先導型規劃外,目前營建署尚有三處鄉村地區整體規劃正辦理規劃作業,包括高雄美濃、宜蘭壯圍,以及由我擔任計畫主持人的雲林古坑示範規劃案。在辦理過程中總是被問到,要示範什麼?示範的對象是誰?為了回應鄉村地區的普遍課題,雲林古坑案必須在機制面提出如何協調統合、在空間上如何整體規劃的示範。更重要的是,這樣的示範規劃案要讓地方政府實際執行,地方政府就是我們示範的對象。

本案自去年底執行迄今九個月,目前在期中階段。規劃過程先邀集村辦公室、社區發展協會討論,而後逐村、逐社區拜訪,深入探討具特色的地區發展模式,也讓權益關係人理解本計畫,建立有效的雙向溝通。除可避免規劃者先入為主卻無同理心的設想問題,更可挖掘地方人地產互動,跳脫僅以行政區劃為計畫範圍的僵化模式,以生活圈的概念回應生態、生產、生活的實質需求及發展願景,實踐參與式規劃的核心價值。

開發許可難以回應 鄉村地區用地需求

市面上常見的有機農產品,大多以古坑麻園為主要據點認證,並組織物流通路供應。麻園已是全國級的有機農產業節點,但若仍維持現行區域計畫非都市土地開發許可的作法,實在難以評估公共設施或用地需求。而透過鄉村地區整體規劃,就可從大湖口溪水質維持的角度,甚至有機農業促進的格局,調整位於上游及周邊地區的土地使用;也可整合在該地執行中的相關計畫,例如國土生態綠網計畫、湧泉帶水環境改善計畫、地方創生計畫等。當然,古坑鄉還有其他規模較小的發展模式,例如位處深山的樟湖,除了社區發展與實驗國中小緊密結合外,更因每年定期的鷺群遷徙,使得清水溪河谷成為賞鳥秘境。如此潛力卻受限於山坡地的條件而無法進一步發揮,殊為可惜。但若從整體規劃的角度,或可協助釐清發展願景,排除環境敏感或其他限制地區,找到可行的實踐方案。

三生角度下的「必修及選修」

從古坑示範規劃案的執行經驗中,我們期許自己能找出鄉村地區整體規劃的「必修及選修」,建立一套規劃方法。民眾對規劃的認知與目的事業主管機關、地方政府、國土計畫主管機關往往有很大的不同。鄉村地區整體規劃可以化被動為主動,從生態、生產、生活的角度出發,制定以鄉村為主體的規劃方案。這是我的經驗總結,也是作為規劃者的自我期許。

黃琪恩
黃琪恩

以鄉鎮市區尺度 展開農業發展對話

黃琦恩(台灣城鄉發展學會秘書長)

空間規劃須回應地方社會 經濟結構

鄉村地區在人口持續衰退且高異質發展特性下,面對區域計畫時代非都市土地發展產生的各式問題,要以「鄉村地區整體規劃」作為國土計畫在鄉鎮層級解決問題的工具,無法沿用都市規劃預測分析方法,必須強調以地方工作圈為核心、問題導向為基礎來規劃,務實聚焦於解決方案,並具體協調目的事業主管機關,以達核實規劃目的。我們針對鄉村規劃提出基本理念,包括維持鄉村地區的獨特性與自明性,以農耕地景作為鄉村地區的基礎建設;空間規劃時須回應地方社會與經濟結構,強調相同價值的支持發展;土地利用上應核實需求、配合土地節約原則,並積極處理不符合鄉村特質的發展等。

鄉村地區除了聚落空間,絕大部分為農業生產地區,但農業部門主管機關對於空間規劃不熟悉或仍停留在區域計畫的思維,且縣市尺度亦難以務實盤點產業需求,使得直轄市、縣(市)國土計畫農業部門空間計畫多數不完整。本會107年起協助行政院農業委員會發展鄉鎮尺度之農產業空間規劃,作為鄉村地區整體規劃及各類農政資源的銜接平台,配合示範鄉鎮操作,協調各式議題對應的農政單位,期待未來農業部門空間計畫能確實銜接農業主管機關的資源投入,強化農業部門的國土計畫角色。

美濃研討、示範 規劃地方案例

同時作為農委會農產業空間規劃及營建署鄉村地區整體規劃示範案例(相關計畫由本會執行中)的高雄市美濃區,多數人口居住於非都市地區,區內都市計畫區人口流失為非都市地區的1.6倍,人口流動朝向高雄都會區而非美濃都市計畫區,為典型的鄉村地區。從土地利用及產業人口組成分析,美濃區相對高雄市全區偏向農業及居住屬性,相關議題亦以此為主軸進行議題探討。

農產業空間從掌握現況及資源盤點空間化為基礎,在尊重既有耕作架構並考量地方社會結構下探討新的農產業發展方向,美濃以過往菸稻輪作為基礎,強調鞏固期作及發展裡作原則,以優質水果生產及基礎糧食種植為農業發展雙軸,並針對青壯農及傳統老農特性擬定不同轉型策略,配合工作圈討論確實對齊需求對象及潛在經營主體,避免過往畫大餅式的規劃。並從農業角度針對空間發展提出定位,以適合農作的美濃平原地區為核心逐步規劃經營專區,地下水湧泉豐沛區域以養殖及野蓮經營為主,此外聚落住宅需求及蔓延情形、砂石採集地區與農業發展等議題須充分討論;而山坡地農業可應思考如何與山林地區生態結合。

在生活面向則以聚落生活圈為基礎進行規劃,居住議題上須掌握「鄉村地區整體規劃所釋出的新建築用地如何避免土地炒作」的立場原則,提出美濃以實際務農者之居住需求為主要對象;公共設施則依聚落生活圈之服務中心等級,盤點既有公共服務設施佈設情形是否達到同等價值之支援需求,朝向引導既有公共服務設施多元整合,搭配軟體配套策略提升生活品質,增加使用機會並與地方接軌為策略,並透過工作圈討論急迫性,協調相關目的事業主管機關討論推動的可能。

陳育貞
陳育貞

尊重原鄉共識 部落參與、貼地規劃

陳育貞(臺大城鄉所教授、城鄉潮間帶有限公司創辦人)

近十載部落蹲點 正視原民居住權益

原住民地區規劃始於101年底,我以營建署委託之新竹尖石鄉的斯馬庫斯為介紹案例。33個原住民山地鄉與中央山脈保育軸幾乎全覆蓋,原民居住權益與國土計畫的生態保育之間如何調節,是需正視的課題。

土管制度改變原住民共管共享精神

目前原民土地基本問題有:1.聚落內建築用地不足,或是合理的居住需求卻是違法建築。2.缺乏經營、發展的思維。3.生產性、生活性公共設施不足。4.傳統農耕方法被認為不符合農業使用而遭到取締。5.由於殯葬用地不足,而被迫改變傳統習俗。6.法規限制部落踐行文化承續的相關活動,例如海祭。

內政部2013年公告實施全國區域計畫,加入此說明:原住民族土地等地區,因具有地理環境或特殊性,其土地使用方式有別於其他土地,爰此針對該類型土地,以整體性觀點的考量,啟動原住民族特定區域計畫之規劃,以參與式規劃確認部落意願,針對部落空間利用之重要議題,納入傳統慣習之精神訂定本計畫。

計畫選擇上部落鎮西堡及下部落斯馬庫斯,它位於石門水庫集水區、水質水量保護區。做規劃時,當時的社會普遍傾向提高土地發展強度,是發展為導向,因此我們審慎評估2005年施行的原住民族基本法內容,以及透過特定區域計畫來落實原民土地使用的規劃權,若牽涉土地利益問題,唯一解方是深度參與式規劃(溝通式規劃、貼地規劃)。

以參與式規劃取得部落共識決

參與式規劃有幾個重要要項,如何取得部落族人的信任,願意跟你一起做規劃,同時我們學習傳統的gaga慣習,也邀集許多專家學者,並培育政府與部落間的轉譯者,規劃及掌控議題,引導帶動工作坊及相關課程。在落實性計畫結束時,擬出原住民族特定區域計畫草案,以參與式規劃取得部落共識決,同時有技術報告作為後續推動之參考依據。部落種植水梨、水蜜桃、高冷蔬菜等經濟作物,安全農業耕地面積超過25%,我們也發現此處建築幾乎都是違建,影響產業經營。

計畫方案對於土地使用給予功能分區,包括水源保護區、災害管理區、成長管理區、居住與農耕生活區及自然生態發展區。規劃採共識決而非票數決,關鍵議題每家都需出席,雙層同意機制下,部落正式同意參與規劃,經共識同意內容再交付政府實施。既有圖資如地形圖、空拍圖無法滿足規劃操作,我們細緻調研並重製圖資,檢討土地使用及建物使用現況,透過環境敏感地區疊圖,找出真實取水狀況及可能的水資源關聯,標示出耕地及農耕型態,建構共同知識,重建基本圖資,以符合更細緻規劃的需求,將部落真實問題與需求,融入議題探討、方案擬定,從傳統領域的土地知識導入參與式調研。

官大偉
官大偉

保有原鄉展望 實質規劃引導發展

官大偉(政治大學民族學系教授)

就三個面向提供回應,首先是原鄉地區背景分析,接著談國土計畫在原鄉的挑戰,最後是展望。原鄉與鄉村地區存有共同及差異之處,在都市及非都的二分法下,同為被邊緣化的區域,但原鄉具有耆老傳遞的知識及獨特土地利用文化,有單一族群或同時居住多族群的地區,處理空間議題都會有所不同。

土地管理 結合原鄉知識經驗

國土計畫中的特定區域計畫,於全國國土分區用地編訂裡有特定作法,包含農林資源使用、海岸管理、土地利用及災害管理,原住民都具備相關知識及經驗,可結合土地管理落實到當代社會。原鄉訴求土地利用鬆綁,但我認為真正要做的是加強管制,要讓在地文化與空間管理結合,用實質規劃引導發展,才是對原鄉最大的意義,此概念突破後更需有法令配套,例如山坡地保育、水土保持、森林等法規一樣限制土地發展,如同引言人提到的鎮西堡案例,雖劃了特定區域,但建築法規、水保法規、林下種植都未解決,急需公部門配套處理。

現階段執行縣市國土計畫,中央與地方政府銜接是關卡,例如原民會出版《台灣原住民族部落事典》,以戶政資料及部落家戶門牌為參考,勾勒出每個部落範圍,但把此範圍套用在原鄉分區規劃時,會因缺乏地形差異化資料而產生問題。全國國土計畫第五章提到縣市政府需針對原鄉土地使用狀況做調查,但各縣市做的程度不一,桃園市願意花費七、八百萬做復興區的調查,但整個台東原鄉只有兩、三百萬經費,資源差異龐大導致部分縣市無法做詳細調查。

原鄉用地可透過變更編定修正

在原民傳統領域耕耘多年,認為應培養一群原鄉的中介銜接者,用部落的語言建立規劃人員及族人的溝通橋樑,用原住民的空間邏輯來做規劃,進而發展一套方法學,建立人才培育機制。原鄉有746個部落,我認為不必全做特定區域計畫,現有規範可透過變更編定修正,有困難才採用特定區域計畫。前陣子和陳育貞、陳亮全、戴秀雄等教授討論各自的計畫如何合作串聯,而學術上亦可和國際原民知識研究進行交流,導入實質規劃,對原鄉生態環境、社會系統等都會帶來長期性的決定作用。

鄭天財
鄭天財

解決部落用地限制 提高林下經濟

鄭天財(立法委員)

90年至97年擔任中央原住民族委員會的常務副主委時,感謝當時林盛豐政委給我許多指導。我於101年開始擔任立法委員,立法院於104年審查國土計畫法,要感謝邱文彥前立委擔任召集委員對國土計畫法鍥而不捨的努力,完成制定國土計畫法。由於原住民族土地及部落,於原鄉地區大部分位於高山、沿海、河岸附近,因此受到許多國家法規(例如:區域計畫法、森林法、水利法、國家公園法、水土保持法及山坡地保育利用條例等)的限制,導致許多部落建地不足及鄉親日常耕作使用土地處處受到限制。原住民希望提高土地利用強度,兼顧造林和林下經濟,並解決因建地不足造成違章建築氾濫的問題。

為解決上述問題,審查《國土計畫法》時,我堅持有關該法第6條「國土計畫之規劃原則」應明訂:「特定區域應考量重要自然地形、地貌、地物、文化特色及其他法令所定之條件,實施整體規劃」及「國土規劃涉及原住民族之土地,應尊重及保存其傳統文化、領域及智慧,並建立互利共榮機制。」針對部落生活需要,可以有特定的土地管制規定、甚至可以另訂特定區域計畫,以因應原住民族生活實情為相關之土地使用計畫及管制。這也便是現今各縣市政府,依據第15條擬定各縣市之國土計畫時,所應遵守之規劃原則。

落實回饋條例 解決管制不合理

最近參加台東的縣市國土計畫推動,團隊說明時非常困難,雖有族語人員偕同翻譯,國土計畫法相關專有名詞,如何以原住民族語言傳達,讓原住民瞭解,仍需加強規劃。陳育貞教授的計畫因營建署的支持得以成功,後續可指導地方政府建立模式,就不需再耗費六年摸索,營建署應參考成果報告,至地方進行教育訓練,樹立更多示範點並提高土地利用強度,同時也要考量原鄉部落現況,規劃訂定特有的建蔽率制度,解決建地不足的問題。

由於第八屆立委任期時,我與幾位原民立委一起促成「原住民保留地禁伐補償及造林回饋條例」,針對受限森林法等法令,而無法行使土地利用的族人,提供補償措施,目前在法令及預算方面都解決了,這對原鄉林業用地受到高度管制獲得補償,是莫大的幫助。期許中央及各縣市政府皆能務實規劃執行國土計畫法,共同解決部落用地不足及使用管制不合理等相關問題。

李永展
李永展

鄉村、部門計畫 磨合、接軌縣市規劃

李永展(中華經濟研究院研究員)

匡正不合宜的土地開發制度

國土計畫法公告實施後,還有兩個可納入全國國土計畫附冊的工作應積極進行:流域特定區域計畫及都會區域計畫。其中,營建署及水利署水利規劃試驗所正分別積極推動基隆河流域特定區域計畫的規劃,而都會區域計畫可以基北北桃四個都市的聯合規劃來進行,這些都是全國國土計畫應該要做的事。另針對農業部門與國土部門的對話,過去都市計畫是「有計畫沒開發」,所以產生很多低度或閒置利用空間,區域計畫正好相反,有開發許可制度卻缺乏整體規劃,國土計畫可匡正這種不合宜現象。現階段有三個鄉村地區正在做示範計畫,包括營建署的鄉村地區整體規劃(宜蘭壯圍、高雄美濃)與城鄉分署的古坑示範案之間的介接。而農業部門的農產業空間規劃如何連結到營建署的鄉村地區整體規劃?真正操作時到底要回歸農業發展條例還是國土計畫法的精神?都是值得關注的議題。

地方著手農業權訴求、土地使用管制與國土復育地區

全國國土計畫中有幾件事情是縣市可使上力的:第九章、土地使用指導事項,配合地方管制需要可研訂因地制宜土地使用規定,目前區域計畫法的非都市土地使用管制規則只有一套,各縣市只能依規處理,但國土計畫可突破這一點,後續只需報請中央主管機關同意後便可以有地方版的土地使用管制規則。再來看第十章、國土復育促進地區,以雲林縣為例,20個鄉鎮有14個位於嚴重地層下陷地區(現已更名為地下水管制區),但不可能全列入國土復育促進地區,高鐵路線行經處為下陷最嚴重區域,目前行政院相關部會已就地層下陷及水資源分配管理提出具體對策,包含經濟部、交通部及行政院農業委員會等,議題涉及人民生活安全,故國土計畫審議會建議保留雲林縣提議的國土復育促進地區,後續應循程序報到行政院審議。

財政收支劃分 應考量農業縣

第八章、應辦事項及實施機關-農業權訴求,全國國土計畫強調維護農地總量,但糧食安全應由各縣市共同負擔,而非歸責農業大縣,不論就環境、社會、經濟面而言,均失去公平正義。配合中央政策,農地停徵田賦對農業縣市的自主財源收入減少,建議中央政府於財政收支劃分時,將農地擁有數量列入考量,挹注農業大縣,以符公平。這些議題影響權利義務關係,都要趕快處理,才能落實國土計畫法的精神及全國國土計畫的指導原則。

張靜貞
張靜貞

農村發展 農地需求 總量決定因素

張靜貞(中研院經濟所研究員)

農業與鄉村發展的主要趨勢

在快速都市化與貿易自由化的趨勢引導下,農產品產地與消費地間的距離愈來愈遠。農業發展由過去的「生產型農業」延伸為強調上中下游的「食農供應鏈」,「生產型農業」的GDP貢獻當然下降。生產技術由過去強調勞動與土地要素的投入,演進為強調資本與管理的投入。同時,消費者嗜好的改變也不容忽視,國人的主食已悄悄由米改為麵,每人每年白米消費量由60多年前的140公斤逐年下降,至今只剩45公斤,而麵粉消費量己增為38公斤逐漸逼近中。最後,科技的發展大幅提高土地生產力,以我國為例,生產179萬公頓的稻穀在1960年需要40萬公頃的農地,2019年只需要27萬公頃,更何況現在稻米生產過剩,還有許多休耕地?為農業與城鄉的健全發展,土地更趨合理使用值得大家來關切。

釐清農業角色、政策綱要納入部門計畫

六十年來80萬公頃農地自始至終完全保留作「農地農用」的土地限制,嚴重影響台灣健全的城鄉發展,國發會前副主委曾旭正曾提到,未來投入農業的世代人口究竟有多少、農業人才的技職教育是否足夠等議題,應有更細緻的研究和推估。以日本為例,推估至2040年將有約900個村莊消失,故2014年安倍政府提出地方創生計畫,以因應鄉村人口減少的問題。臺灣的農業部門應儘速釐清未來「生產型農業」所扮演的角色,強調上中下游「食農供應鏈」的政策綱要,進而透過部門計畫,納入國土計畫中,確保農業生產區的有效規劃。未來國土計畫在城鄉地區最主要的挑戰還是來自於農業發展和農村規劃,今提出幾個迷思與大家討論,應討論釐清後,國土計畫的推動才會順利。

迷思1:「農業發展條例」優先於「國土計畫法」?

農發條例第 8 條:「主管機關得依據農業用地之自然環境、社會經濟因素、技術條件及農民意願,配合區域計畫法或都市計畫法土地使用分區之劃定,擬訂農地利用綜合規劃計畫,建立適地適作模式。前項完成農地利用綜合規劃計畫地區,應至少每五年通盤檢討一次,依據當地發展情況作必要之修正。」也就是說,農發條例是要配合國土計畫的發展原則,來擬定農地需求總量,而國土法除考量現有土地使用分區和使用地編定外,也應將自然資源條件、環境敏感情形、地方發展需要等納入考量,以性質區分使用管制程度。但目前全國國土計畫直接採用農委會所提報的74萬公頃至81萬公頃作為農地需求總量目標值,顯然是「農業發展條例」優先於「國土計畫法」,本末倒置。

迷思2:糧食自給率等同糧食安全?

2008年是國際社會所公認的糧食危機年,那年台灣以熱量為權數計算的糧食自給率相當低,只有32.2%,但我們既沒看到國內民眾瘋狂搶購存糧,也沒有像中美洲的海地因糧食危機而暴動。其實,糧食自給率並非檢驗糧食安全的唯一指標,充其量只能說是眾多指標的一個。維持國際農產貿易的順暢及事前進口糧食儲備機制公認是對抗氣候變遷,確保糧食安全的重要調適手段。

迷思3:農地需求總量的推估?

根據農委會的提報,若發生無法由國外進口糧食之緊急情況時,台灣目前現有80.8萬公頃之耕地面積能提供民眾平均每人每日熱量需求,當耕地面積小於76.5萬公頃後,台灣就無法提供足夠熱量需求。估算結論「農地面積需求為74萬至81萬公頃」。農地需求總量純以「自給自足」的考量為前提,未考慮事前進口糧食儲備機制、城鄉發展、產業發展、地方發展需要,也未考量環境資源(能源、水、耕地等)是否可以支援糧食供應,以及農民老化、農業缺工等問題。中央純以「糧食自給自足」為神主牌,單方面採用農委會「由上而下」提報的農地需求總量,至於如何分配至各縣市?如何執行?則欠缺「由下而上」的城鄉風貌、產業發展、宜居環境、景觀等需求的通盤考量,就窒礙難行。

結語

余紀忠文教基金會

一、面對鄉村、原鄉地區的高異質性發展,依據傳統推估不再適用,縣市政府需針對不同土地使用狀況詳調查,並培育中介銜接人才,作為公私部門溝通之橋梁。

二、農地需求總量不可單就「糧食安全」為前提,未考慮城鄉發展、產業發展、地方發展需要,以及環境資源是否可支援糧食供應、農民老化、農業缺工等問題。

三、規劃過程應以生活圈的概念回應當地生態、生產、生活的實質需求及發展願景,實踐參與式規劃的核心價值。

四、農業部門應儘速釐清未來的農業角色、政策綱要,進而透過部門計畫,納入國土計畫中,確保農業生產區的有效規劃。

五、國土計畫法公告實施後,流域特定區域計畫及都會區域計畫納入全國國土計畫附冊,應積極進行。

六、地方活化是規劃的主要動機,但投資權限握在中央,過度集權、集稅,導致地方動能降低,建議規劃權下放到鄉鎮市,效法歐洲的政黨比例並開放地方政黨。

七、深入研擬國土計畫的推進歷程中,營建署及相關地政單位辛勞備至,基金會必偕同產、官、學界,一同為環境永續發展努力。

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