依據我國預算法第83條的內容,為因應國防緊急設施或戰爭、國家經濟重大變故、重大災變、不定期或數年一次之重大政事,行政院得於年度總預算外,提出特別預算。從字面上言,看似四平八穩;然而「緊急」、「重大」如何嚴謹界定,避免浮濫,令人關心。

檢視近二、三十年來之時間歷程,台灣政府密集的提出特別預算,不但破壞預算籌編制度,割裂年度預算的完整性,扭曲政府收支全貌,且由於特別預算多以舉債方式融通,排除公共債務法等的規範,嚴重破壞財政紀律,這是一個嚴肅的問題。

預算法既然規範特別預算之提出,需具有特別性、重大性、緊急性,就不應經常性的提出,否則有名實不符之嫌。需要深切檢視的,近年來台灣真處於多事之秋,需透過一連串特別預算緊急應變?還是政府抱持便宜行事心態,大開舉債方便之門?甚至有美化政府財務狀況之譏?由於特別預算實乃緊急應變權宜之策,不應年年提出;然若一年之內提出好幾個,顯示政府預算籌編、執行與考核,大有可議之處。

從新古典總體財政理論言,經常性、恆常性政府支出,應以稅收支應;突發性、臨時性政府支出,若經由改變稅制、增加稅收因應,緩不濟急,故以舉債方式融通。由於舉債收入在性質上屬於未來稅收,從長遠言,需要從稅制變革及加強稽徵上增加收入,以期改善財政狀況。故而舉債只是降低政府財政融通之交易成本,不是白吃的午餐,必須慎重行事。遺憾的是,對政客言,為了套取政治利益,卻讓後代子孫承擔成本,成為白吃的午餐,難怪樂此不疲!

由今(2020)年4月監察委員的一份調查報告顯示,政府遷台至2019年底,共辦理51次特別預算;其中自1998年修正預算法後,21年裡辦理了27次特別預算,平均每年一次以上,幾乎年年執行,甚至一年多達四次。且多有特別條例提供編列特別預算的法律依據。此種特別預算「常態化」現象,不但造成預算編列浮濫,甚至有「掛羊頭,賣狗肉」之嫌,有失「特別」應具有的意義。例如台灣水災、風災頻仍,為了有系統的持續防治,何不正常性、系統性的編入年度預算中呢?經常性的基礎建設亦然。

政府「常態化」透過特別條例編列特別預算,推其偏好原因,來自不同層面。從財源需求面觀察,關鍵問題在於台灣近20年來租稅負擔率嚴重偏低,稅收占GDP比率幾乎都在12%至13%之間徘徊,使得經常性收入不但不足以支應具資本性支出,甚至連支應經常性支出都顯得吃力,故而有將部分經常支出移列特別預算之嫌,有其不得不然苦衷。雖然政府所編製的109年度中央政府總預算,自88年度經過22年後,再度達到歲出入預算平衡,實非易事。然在此同時,由於經建、國防支出被法定義務性支出所排擠,推動前瞻基礎建設及新式戰機採購2項特別預算,仰賴舉債融通,甚至使得特別預算被質疑為達成總預算平衡的工具,更加凸顯國家稅收不足問題。

從專屬法律面觀察,持續性公共建設計畫支出,可以循正途編入正常預算,為何偏愛特別預算,堂而皇之以舉債融通,很重要的原因,在於透過特別法方式,排除公共債務法第5條第7項有關年度舉債流量管制,以及預算法第23條有關舉債收入不得充經常支出之用的規定。如此做法,當然違反財政紀律法的精神。例如扁政府5年5,000億「新十大建設」;馬政府4年5,000億「愛台十二項建設」,蔡政府8年8,800億「前瞻基礎建設」,均是以特別預算方式破壞財政紀律。

從政治壓力面觀察,由於這些特別條例及特別預算,極大成份來自利益團體及選票壓力,政治屬性極強;基於現實利益的考慮,透過舉債來融通,讓沒有選票的後代子孫承擔成本,實乃其利之所在。且可規避較嚴謹的成本效益評估過程,製造時間上的緊迫性,企圖降低預算監督力道。

最後,為期矯正特別預算「常態化」之偏頗現象,關鍵在於政府應追求國家整體財政的根本平衡;尤其是擴大稅基、增加稅收,推動稅制改革,提高租稅負擔率,增進稅收結構與經濟成長的良性互動關係,並且改進稅制不公平現象。同時須針對重大支出計畫,加強成本效益評估,透過滾動式檢討,停止缺乏效益的支出項目。這些才是負責任政府的應有作為。

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