2020年是多事之秋的一年,對於去年陸續走馬上任、為期五年的歐盟執政團隊更是極具挑戰性的一年。細數歐盟今年的「內憂外患」,內憂因為受到新冠疫情影響而欲振乏力、經濟衰退的危害,更甚於外患。除了仍然進行中的新冠疫情、再次封城、疫苗研發與分批注射,懸而未決四年、歹戲拖棚的英國脫歐,還有歐盟和中國大陸的投資協定,以及寄望美國新總統拜登明年就任後,重新支持防止中東地區核擴散的伊朗核協議,這無一不是形塑新的一年之重大政策。

首先,對於歐盟執行委員會(行政部門)、歐洲議會(立法部門,民選產生,相當於下議院)、歐盟理事會(部長理事會,成員國元首每半年輪流擔任主席,相當於上議院)來說,今年發生的一切種種,已經構成統治正當性的最大挑戰。特別是,與疫情相關、各行其是的防疫政策,及7,500億歐元的紓困措施,以及賡續處理當中,剪不斷、理還亂的英國脫歐談判。

在今年的疫情防治與經濟紓困上,歐盟的「多層次治理」(multi-level governance),統治的正當性已經遭遇前所未有的挑戰。3月起,第一波新冠疫情從義大利、西班牙、英國開始蔓延,歐盟當局針對各國不同程度的疫情反應過慢,導致部分成員國家求救無門,許多第一線的醫護人員,因為醫療器材的短缺,而被迫做出「決定誰可以生,誰必須死」、以及「見死不能救」的痛苦抉擇,這些人道危機讓各國政府備受責難,進而成為歐盟當局辦事不力的政治危機。其後,遲遲到7月中旬定案的7,500億歐元的紓困,由於歐盟執委會職掌紓困預算的分發和控管,受害慘重的南歐國家,和部分西歐與北歐國家的立場,也不盡一致,而發生地緣政治區塊式的齟齬不快。

接著而來的是,歐洲各國面對10月以來的疫情反撲,從11月的感恩節到12月的耶誕節,社交聚會和旅遊返鄉的大量人潮移動,更加速病毒的傳播。而且,即使已經研製出疫苗,在嚴密的層層防護之下,都無法讓各國元首免於被感染確診。屋漏偏逢連夜雨,對於政經相對弱勢的南歐與東歐國家而言,如果歐盟當局在新的一年,不能提出有效的防疫因應對策,以及更人道、更公平的疫苗注射措施,則勢必再度形成成員國家對於歐盟當局的信任危機。

其次,從2016年英國脫歐公投通過迄今,這項歐盟「外交」議題困擾雙方已久。耶誕節前的英國變種病毒大爆發,歐盟各國、特別是確診後的法國總統馬克宏,對英國發布陸海空禁制令,讓英國嚴重衰退的經濟雪上加霜,脫歐談判也投下變數。

而更重要的則是,歐盟對美國與中國的政治和經貿關係之改善。兩者對於歐盟的外交經貿政策,可說是一體兩面,相互影響,「有一好,難有兩好」,如何兼籌並顧,考驗歐盟當局的政治智慧。因為,11月美國選出新總統拜登,可能扭轉川普總統對於伊朗核協議的政治立場,並可能改變對歐盟國家課徵關稅的態度。不過,美國的科技巨頭面對歐盟所開徵的數位稅,幾已成為定局,這種趨勢不會因為雙邊外交關係的改善而有所轉變。

另外,歐盟和中國大陸的投資協定談判,七年多以來的進展卡關,在拜登於1月20日上任前,當是「最壞的時刻,最好的選擇」。2020年全球主要經濟體只有中國大陸能夠達到1.5%以上的正成長,以其體量之大,全面性的投資協定,如果不能在年底前克服難關、有所突破,並於德國總理梅克爾擔任歐盟理事會輪值主席的期間(7月到12月)通過,則等到明年1月美國新總統拜登上任,2月中國農曆新年過後,難以預知的政治新局,不利於歐盟在後疫情時代,在經濟上的振衰起敝。

「日頭赤炎炎,隨人顧性命」。趕在耶誕節前,美國國會通過9,000億美元的紓困方案,成效如何有待檢驗。明年1月,屆時急於解決疫情失控和經濟問題的拜登總統,恐怕無暇、也無力顧及與歐盟的外交修好,口惠而實不至,將是可以預期的外交辭令式之友善承諾。反之,歐盟這兩年與中國大陸因為5G引起的緊張關係,或可因為投資協定的簽訂,而跨過新疆人權和香港問題的政治爭議,以及勞工權益的保障,雙方緊張的政治關係當可因為經貿利益的互惠而有所紓緩。

在新的一年,無論是歐盟寄望美國新總統拜登與對美關係的修復,或是對中國大陸政治經貿關係的改善,都將迎來兩大政治變數。德國和法國兩個主要大國的領導人,梅克爾總理將在明年卸任,而馬克宏總統在後年能否連任,都將影響歐盟當局未來的政治趨向。究竟是親美反中,或是兩不得罪,走中道,做自己,當是觀察歐盟未來政治格局之重點。

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