2020年12月歐盟通過規模達1.82兆歐元的復甦基金,以協助成員國經濟能從新冠肺炎(COVID-19)造成的衰退中復甦。這個規模史無前例的方案包括跨距七年的經常性年度預算1.07兆歐元,以及額外的7,500億歐元「重建基金」(Reconstruction Fund)。重建基金雖是因應本次疫情所追加的復甦工具,但卻聚焦在數位化及對抗氣候變遷,遂被冠以「次代歐盟(NextGenerationEU)」的稱號,且該基金除了賦予歐盟執委會發行債券從市場籌資,再分配予成員國的權力,也立下歐盟執委會推出應急用預算的先例。

重建基金的創設,意味著歐盟繼共同貨幣歐元後,開始往共享財政的方向邁進,未來各國或將更深度整合,故各界普遍以「漢米爾頓時刻(Hamiltonian Moment)」稱之。何謂「漢米爾頓時刻」?簡單地說,即是指美國獨立戰爭之後,十三個北美殖民地雖脫離大英帝國並組建聯邦政府,但戰爭軍費讓各州政府負債累累,債務危機恐將引發動亂。美國開國元老之一的漢米爾頓(A. Hamilton)遂提議將各州債務整合發行成為聯邦債券,由各州政府彼此互相擔保債務,同時成立財政預算執行機構共同徵收關稅及貨物稅,為美國聯邦政府運作建立了穩健的基礎。

然而,若對照當初美國創建共同財政的藍圖,歐盟重建基金設立未必真能讓歐盟創建者所構思的歐洲合眾國(United States of Europe)實現。原因有五:首先,當年北美十三州成立共同預算時,聯邦政府並沒有針對各州財政預算支出設定太多限制,而是之後考量各州特性與需要後,才陸續設立規則。反觀歐盟在歐元設立之初,便有穩定暨成長公約(SGP)及過量財政赤字程序(EDP)等規則嚴格限制成員國的財政支出,讓共享財政的財政援助機能在一開始就大打折扣。

第二,儘管英國退出歐盟後,推行財政共享的阻力減少許多,但歐盟各國在政治意識上仍未全面支持財政轉移,致使重建基金所形成的共享財政,終究只是一種應急機制,紓困計畫結束後,歐盟各國仍是執行各自的年度財政預算,無法長久地平衡區域發展落差,與漢米爾頓推動美國聯邦財政部後,各州制度性地共享預算相比,明顯有別。

第三,當年北美十三州移交了部分徵稅主權,並成立共同的聯邦徵稅項目,所收稅金用以專責償付債務,成為聯邦財政部的前身。但歐盟成立重建基金所發行的債務,其未來到期債務仍由各國政府自理,按照各自的承諾擔保份額撥發本金與利息,雖說將來可由來自數位活動及碳權等「自己的財源」支應,但歐盟並沒有統一的徵稅項目用以償付共同債務。這也意味著歐盟各國雖然實現了部分財政轉移,但此一機制未能制度化,遑論成立歐盟財政部。

第四,共同債券以歐元發行,惟歐盟內有近1/3國家仍使用主權貨幣,使共同債券對這些國家來說等同外幣債券。雖然歐盟有明文規範各成員國必須保持匯率波動於一定區間,但債務規模仍不免會因匯率波動而有起伏,讓各國最終承擔的債務責任不盡然公平。

最後也是最重要的一點是,歐盟目前的決策機制仍是共識決,任何重大決策都要所有成員國同意的情況下,難保不會有像去年歐洲重建基金成立的立法過程中,匈牙利與波蘭等國即因其他政治目的蓄意杯葛,導致整體行政進度拖沓等情事。也就是說,在目前的法律架構下,任何歐盟成員國都有能力癱瘓共同預算,使共享財政無法發揮穩定的力量。相形之下,美國各州政府沒有權限影響聯邦政府執行預算,因而從未發生如歐盟般的爭端。

儘管相較美國的聯邦財政制度,歐洲重建基金看似是闕漏處處,但對比歐債危機時各國的自掃門前雪,歐盟仍有極大的進步。諸如歐盟終於為經濟危機(包含大範圍天災所致)設立了專責性的援助機制;又或是為了成立重建基金所發行的共同債券,有助於穩定金融市場,平衡各國資金不均。未來,隨著共同債券的發行,主權債信的融合將有助資產定價,也讓歐盟內競爭力較差的成員國,能透過資產重定價的方式吸引資金回流。同時,共同債券發行意味著在意識形態上,歐盟已打破過去的小政府保守思維。

綜上,若以「漢米爾頓時刻」來形容歐盟的重建基金,目前看來是謬讚成分居大,跟美國聯邦政府比較起來,歐盟還遠遠不足,且歐盟的組織架構若要有所變革,還需要27個成員國各自進行修憲與公投才行。不過,重建基金仍是歐盟在目前法律架構下,所能拿出的最佳應急方案。而且,從成立重建基金的政策意圖來看,財政轉移與共同債券意味著財政「共享」的概念,正逐漸得到各國國民認同。換言之,從建立財政同盟(fiscal union)的角度來看,成立重建基金只是一小步,但在構建單一聯邦國家的動機上,歐盟各國已克服心理障礙,向前邁進了一大步。

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