今年是大陸「十四五」的起始年。大陸官方指出,在「全面提高對外開放水準,推動貿易和投資自由化便利化」原則下,將完善自由貿易試驗區(自貿區)布局,並賦予其更大改革自主權。可預見,「十四五」時期自貿區將成為大陸對外進一步開放的重要「窗口」。因此,其發展值得關注。

大陸近年來廣設自貿區

所謂的自貿區(Free Trade Zone, FTZ),是指在主權國家或地區的關境以內,劃出特定的區域,准許外國商品豁免關稅自由進出;狹義的自貿區類似出口加工區;廣義的自貿區則包括自由港和轉口貿易區。簡單講,就是實施特定稅收和海關監管政策的自由貿易園區。然而,大陸近年來設置的自貿區和上述定義不盡相同,其包括海關特殊監管區域和非海關特殊監管區域:在海關特殊監管區域實施自貿區政策,主要在推動貿易便利化改革;在非海關特殊監管區域,則以推動投資自由化、金融國際化、監管法治化等方面改革為主。也就是說,大陸仍是社會主義體制,因此雖然一樣採取「境內關外」制度,但其自貿區和西方國家的自貿區並不完全相同,主要是作為政策開放及創新的試點地區。

為了吸引外資,大陸近年來仿照20世紀80年代的廣東深圳和90年代的上海浦東,在中國大陸各地廣設自貿區。2007年十七大時,就把自貿區建設作為國家戰略;2012年十八大,提出要加快實施自貿區戰略。而自2013年上海自貿區設立迄今,大陸從沿海到內陸、從國土邊緣到海島,共成立了21個自貿區;且除了海南是全島示範,其他多是大約120平方公里的片區。其中,除了上海採取不可複製和推廣的特殊「差異化試驗」,其他多數自貿區都以「可複製可推廣」為原則,在政策落實後往周邊覆蓋。

大陸自貿區任務各有不同

根據大陸商務部統計,大陸自貿區設立迄今,在貿易投資自由化便利化、金融服務實體經濟、政府職能轉變等方面,形成可複製可推廣經驗達260項;並在大陸不同區域進行了複製推廣。值得注意的是,為了因應2018年以來美國發起的貿易戰、科技戰,以及2020年爆發的新冠肺炎疫情,大陸加快了自貿區設立的腳步:2018年增設10個自貿區、擴展了原有的浙江自貿區範圍;2019年新設上海自貿區臨港新片區;2020年更將海南自貿區升級為自貿港。

大陸當局指出,這些遍及中國大陸各地的自貿區各具特色、各有側重,不僅依託各省市的產業特色、區位優勢進行規劃,在對外開放戰略中也扮演著不同角色。可以這麼說,大陸之所以廣設自貿區,是希望透過更多優惠與貿易開放措施,吸引更多外資、同時加強與鄰國的貿易關係;更宏觀來看,是為了深化改革及擴大開放,以促成內部產業的升級,並深化與全球經濟的鏈結。

大陸自貿區的未來發展

由於自貿區具有高度試點性質,具有制度優勢及政策彈性;相較其他地區,具較大投資誘因。根據大陸官方統計,自2013年到2019年,大陸18個自貿區以不到千分之四的面積,吸收了超過15%的外資。

因此,可以預測,「十四五」時期大陸自貿區政策將朝向以下兩個面向發展:一是持續擴區。大陸將透過例如縮減投資准入負面清單、跨境金融和資本帳戶試點,以及規則、管理、標準等制度開放方式,讓既有的21個自貿區更為自由化與便利化,以吸引更多外資;與此同時,透過進一步擴區,增加自貿區賦能;二是繼續增設。為了平衡區域發展、增加經濟動能,以及翹動「雙循環」戰略,大陸將持續增設新的自貿區,特別是湖南、安徽、甘肅、內蒙古、青海等中西部省份,將是下一波的重點。

然而,雖然未來大陸的自貿區將更有利企業投資;但其發展並非沒有隱憂。對大陸來說,遍地開花的自貿區,將造成幾個問題:首先,要如何突顯差異以避免各省市盲目爭奪資金和人才?其次,要如何避免各個不同自貿區的重複投資?最後,如何防止企業為了享受優惠套利而進駐?這些問題的因應,都攸關自貿區的發展和成敗,也考驗大陸當局如何在發展和監管之間的取得衡平。另一方面,在大陸透過自貿區的推進吸引台灣企業人才時,我政府該如何因應?企業又該如何抉擇?對兩岸經貿又將造成怎樣的結構性影響?這些問題,都是台灣各界必須「超前部署」共同思考的課題。

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