立法院新會期已於17日開議。各方關注的焦點無疑聚焦於111年度中央政府總預算、新冠疫情發放五倍券等相關特別預算,110年度、111年度的國營事業預算,以及攸關強化自製飛彈能力的國防特別預算等五大預算案之審議。

然而,除此之外,檢視新會期第一次院會的議程,匡列的議案竟然多達111筆。包括立法委員和立院各政黨所提出的法案即多達50件;而包括行政院、司法院、考試院和監察院所提出函請審議的法案、預算案及同意權行使案等合起來也有20件。另外則有34件是由立院各委員會就先前經院會議決交付審議的案件,和已逾年度預算執行期限或立院審議期限的報告案,再加上6件行政院函復委員提案研處情形的報告案等。

面對如此眾多且性質又五花八門的議案,除了可以預見在新會期將成為立法院、各委員會及全體委員不可承受之重。當然更值得關注的,則是立法的時效與品質如何兼顧的問題。

以時效而論,最具時效性的無疑當數年度預算案的審議立法。而因為我國的預算編製是採曆年制,因此包括中央政府及附屬單位的年度預算,依預算法46條規定,行政院必須於新會計年度開始前四個月,也就是每年9月初提出年度預算案及相關的施政計畫送請立法院審議;而立法院則必須於會計年度開始前一個月也就是11月底12月初完成審議,好讓各行政部門可據以動支施政。

儘管預算法白紙黑字的載明行政院送出年度預算案的時限,以及立法院必須完成審議的時限。而在實際上,行政院倒是很守法的於每年9月初立法院新會期開議前就把預算草案送達立法院。可是立法院不只從來不曾在每年的11月底前完成中央政府總預算及附屬單位年度預算的審查,甚至也從來未能於新會計年度開始之前的12月底前完成有關中央政府總預算案的審議立法程序,而是通常要在新會計年度已經開始的每年1月份的延會期間才能完成總預算案的三讀立法。

如從依法行政的角度來看,既然預算法已明文規定立法院完成審議中央政府年度預算的時程,則立法院從11月底一延再延到次年1月份才能繳件,可算是知法犯法了!

每年中央政府總預算案的審議時程雖然已經積非成是的總要拖到新的會計年度已經開始後才能完成,但更離譜的則是,包括國營事業預算在內的附屬單位預算案,依法立法院自也應在會計年度前完成審議,則各附屬單位才可以依法動支各該單位的年度預算。然而,立法院在每年9月召開的會期,光是審議年度中央政府預算案,以及林林總總的各種法案,都還嫌時間不足,又豈能顧及各附屬單位預算案的審議。

因此,也就只能積非成是的把附屬單位的預算案,留到每年2月開始的立法院新會期才進行審議。並變通地修法規定,在未完成預算立法前,各附屬單位的年度例行開銷(包括員工薪資、行政費用)可以先行動支。真正會受到影響的,則是非屬年度例行開銷項目,最典型的就是各國營事業的資本門支出,必須等到立院完成立法程序之後始得動支。

立法院把行政院於9月初送來的中央政府相關預算案,拆分為兩塊,分別於9月份的會期和次年2月份的會期進行審議,雖然與預算法所明訂的時程有所悖離,但在立法院其實已經行之有年,同時也是紓解立院審議時間不足的變通作法。然而,國營事業年度預算延誤半年才完成審議,固然會影響包括台電、中油等國營事業創新投資案件的啟動時程。而在今年立院的新會期,除了要審議111年度的國營事業預算,甚至還要審議110年度的預算案。也就是說,到了明年111年,各國營事業早在109年就提出的110年度預算案,不只將無法在110年內完成審議,甚至要到111年才來審議110年度的國營事業預算案。

這種突兀的案例,對於各上市櫃的民營企業來說,簡直會覺得不可思議。各大小企業,依法都要編製各自的年度預算,並做為主管部會檢視是否符合ESG公司治理的指標。然而,萬萬沒想到我們的立法院,對年度預算的審議,不只未能依預算法的時程完成,甚至變本加厲到年度都已過了才來進行審議。如此的「殭屍」預算,包括行政、立法部門卻都不以為意,則在法制敗壞,視預算時程為無物的積習下,未來如果乾脆取消年度預算審查制度,改為隨興編列特別預算頂替,也許就不足為奇了!同時自然也將坐實行政獨大、立法院反而成為行政院的立法局了!

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