中非合作論壇第八屆部長級會議於11月29日至30日在塞內加爾首都達卡召開。中國大陸國家主席習近平在講話中承諾協助非洲國家發展經濟、消除貧困,並表示中國大陸將提供非洲10億劑疫苗,其中6億劑是無償捐助。而就在中非合作論壇召開前不久,美國國務卿布林肯也到非洲3國訪問,討論雙邊合作議題,介紹拜登政府的非洲政策。美國經略非洲不如大陸用力,但隨著中美關係競爭態勢升高,美國出於對中國全面性遏制的需要,對於中國大陸在非洲的發展也會開始更激烈的競逐。

美以新戰略遏制中國

中共在上世紀60年代,由於國際空間受到來自蘇聯與美國的雙重擠壓,毛澤東提出「三個世界」理論,積極拉攏第三世界國家,特別是在非洲大陸長期投入大量資源。即便在中國大陸財政較困難的60、70年代,中共也不手軟,大力援助非洲的建設。這樣的投入很快收到效果,1971年中共進入聯合國,非洲國家投下了1/3的贊成票。因此有「非洲兄弟把中共抬進聯合國」的說法。

從此,非洲國家幾乎可以說是中國大陸在聯合國中的鐵票部隊,在許多聯合國會議表決與人事安排中扮演關鍵角色。所以大陸學者將維護與非洲國家的關係形容為「推進中國形成全球交往格局的一個關鍵踏板或戰略支點」,對於中國在全球治理與國際規則制定上有相當的助益。

在中國經濟迅猛發展的過程中,非洲國家可以提供中國大陸需要的資源,又有龐大的市場,為中國資本和技術提供了廣闊的舞台。中國已連續12年保持非洲第一大貿易伙伴國的地位,過去20年來中非貿易額增長了20倍,中國對非洲直接投資增長了100倍。不僅在經貿上,中國大陸的軟實力在非洲的影響力也與日俱增。自2003至2018年間,非洲到中國的留學人數增長了近40倍。

反觀非洲之於美國的戰略利益不大,美國不願意投入資源或介入過多。1994年盧安達發生種族屠殺的人道危機,美國柯林頓政府原本袖手旁觀,後來在國際輿論壓力下才出面干預。對於非洲的關注與經營更是不及中國大陸。甚至川普在任時從未踏上非洲大陸。

川普雖然沒有訪問非洲,但是出於對遏制中國的意識,在他任內後期也開始注意中國在非洲的發展。2018年12月美國提出「新非洲戰略」,其核心內容就是將中國在非洲的活動視為對美國國家安全和利益的重大挑戰。主要目標就是遏制中國在非洲不斷增長的影響力。

民主峰會攏絡意味濃

拜登入主白宮後,著手加強與非洲國家之間的互動並修補川普與非洲的關係。例如,拜登撤銷了川普對部分非洲國家的旅行和移民歧視性禁令。但基本上拜登也延續川普路線,為與中國在非洲的較量加緊布局。美國對外關係委員會今年5月發布的《大國在非洲博弈》報告認為,大國對非洲的爭奪已經成為不可否認的地緣政治現實。

布林肯本月中旬訪問肯亞、奈及利亞和塞內加爾等3個非洲主要國家,商討貿易、新冠肺炎、氣候變遷、安全與和平等議題。他與川普政府的國務卿蓬佩奧訪問非洲時不同,並沒有特別指明批評中國大陸。他在奈及利亞訪問時表示:「我們在非洲的活動,與非洲的互動,不是為了中國或其他人。而是為了非洲。」但仍暗指中國大陸製造非洲國家的債務,強調美國與非洲國家的「價值外交」。

以目前美國對非洲投入資源有限的條件下,價值外交是成本比較低廉的做法。這次美國即將召開的民主峰會邀請名單上,非洲地區54個國家中,有17國獲邀,但其中有許多國家如安哥拉、尼日及剛果民主共和國是「威權體制國家」,而尚比亞屬於「混合政體」,可見攏絡意味十分濃厚。

非洲將是中美角力的新戰場,台灣目前在非洲只剩下唯一邦交國─史瓦帝尼。今年7月時該國爆發大規模抗爭行動,美國駐史瓦帝尼大使館罕見地邀請了台灣加入與歐盟及英國使館共同發布的聯合聲明,呼籲各方要盡全力展開對話、反對任何暴力行為。這固然提高了我國國際地位,但是對於當地政情的表態也恐怕引起反彈。隨著中美在非洲的角力加劇,台灣被用作博弈棋子的可能性更高,我們務必謹慎為之。

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