美國有對中方警告置若罔聞的傳統。1950年10月,周恩來總理就通過印度大使向美方傳遞清晰資訊:「如果在朝鮮半島的美軍穿過三八線,中國會派兵幫助朝鮮。」當時因為麥卡錫主義已經將美國政府內部懂中國的官員、專家基本剔除,美方沒有對中方的警告認真對待,認為北京不敢這麼做,只是在虛張聲勢。後面的故事大家都知道了。

72年後的當下,不顧北京的明確反對,美參議院與眾議院分別通過了各自版本的《台灣政策法》。中方無論是在私底下還是在公開的講話、研討中都已經向美方警告了此法案一旦通過其後果的嚴重性,尤其是它可能會觸發「第五次台海危機」,但美方彷彿又一次對這樣的警告熟視無睹。這當中很大程度上可能源於美方在橫、縱兩方面的挑戰——橫向挑戰在於府院之間缺乏有效協調對華政策的機制,縱向挑戰在於時間軸上美方總是隨著場景、內外因素的變化而無法落腳於穩定的對華戰略。

在《台灣政策法》這個議題上,拜登白宮與國會兩黨議員是有較大分歧的。早在今年春天該法案還在被醞釀之中時,白宮就已經表現出警惕。公開高調地反對該法案對拜登政府而言無疑會是政治自殺,因為共和黨顯然會在中期選舉前的關鍵時期將其抓住不放,炒作民主黨對華軟弱。因此,拜登政府退一步求其次,在私底下積極遊說兩黨官員。

國會議員並沒有白宮那麼多的顧慮。畢竟不是政策的執行方,一旦出現問題,他們總可以將責任推到白宮身上,認為是「執行不力」所造成的。所以,雖然參議院(以及其外委會)由民主黨自己控制,沙利文團隊只換來了一個經過修改的「替代修正案」。看了參院版本的眾院外委會覺得參院讓步太大,特地自己通過了一個更強硬的版本,以作為接下來斡旋、修改內容的籌碼。但無論使用哪個版本或將版本進行修改,這種換湯不換藥的調整,最終反倒會讓接下來需要投票的參眾兩院議員認為美方已做出一定讓步,中方應該不會怎麼樣了的錯覺,忽視警告以及事態的嚴重性。

美國在歷史上對亞洲、對中國的戰略一直是上下起伏、若即若離的,行動往往跟不上想法,戰略往往受到環境及突發事件牽制。很多人不解拜登為什麼屢屢要口誤表示說一旦大陸武統美國會協防台灣而白宮團隊又多次闢謠表示美國的「一中政策」沒變。事實上,白宮應該仍舊沒有想好究竟應該如何幹預、怎麼幹預台海局勢,畢竟如果只能在朝鮮戰爭和越南戰爭的結果當中選,對美國而言沒有好的選擇。美方只能希望衝突不要升級、戰爭不要發生。但對亞洲對中國政策「上下起伏、若即若離」的大背景勢必讓美國無法在穩定的對華政策上落腳。

美國在橫、縱兩個方面的挑戰對其制定和落實穩定而有成效的對華政策造成了很大的阻力,但在《台灣政策法》這個具體的議題上,這種挑戰或許反倒會成為法案順利通過的障礙。因為中期選舉臨近,美國國會要在中期選舉之前通過議案的窗口主要在9月,一旦到了10月,議員們就會各自分頭到選區拜票,也就幾乎不可能再通過新的議案了。

與此同時,因時間縱軸上已經存在的,以及可能新出現的突發事件和重大待解決議題,比如通貨膨脹、控槍、移民等話題,美國當前很難聚焦台海,也更沒有精力和資源去應對潛在危機發生之後的挑戰。因此,美對華政策的橫縱挑戰讓中美關係很難迅速走出當前陰影,卻也同時能在一定程度上避免中美關係進一步惡化。(作者為美國克里斯多夫紐波特大學政治科學系助理教授)

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