都市發展有其固定之週期,即:成長、波動、退化、復甦或沒落等四個階段。當都市一旦發展到退化時期,勢必因建物老舊或公共設施不足等因素,衍生都市機能不彰等社會經濟問題。都市更新或再生,係為因應社會、經濟環境之變遷,促進都市經濟活動之活化,建立都市安全網絡,確保都市防災機能之提升,營造減輕環境負荷與自然共生的都市,達成居住正義與安全防災之手段,也是城市改造與內需生產的希望所在。

過去,前述的使命被託付於都市更新,但過往政府依據《都市更新條例》所推動之都市更新,未將大尺度大規模的都市再生、一般都市更新與老舊建物重建等不同層次之都市再發展手段加以區隔,導致現行民間主導之都市更新案均為點狀零星開發,不僅更新規模較小,也因欠缺整體規劃而難以帶給都市整體性的公共利益,以至難以達成整體都市再生、區域再發展的效果。

借鏡日本經驗,日本雖於1969年制定「都市再開發法」,但在泡沫經濟之後,仍面對諸多困境,諸如未能實現整體都市構造的根本性的再造,難以回復居住及商業機能,也無法促進整體有效的土地利用,不良擔保不動產等的證券化。為因應上述困境,日本政府遂於2002年3月29日完成「都市再生特別措置法」之立法。都市再生特別措置法立法之後,隨即成立中央層級的都市再生本部,由首相親自擔任召集人,指定全國65處都市再生緊急整備地域,涵蓋6,612公頃的建築物更新與公共空間整備,在2002-2011年十年之間已創造台幣6.2兆產值、133萬就業人數,而於2012-2021年十年內預估能再創造台幣6.1兆產值、114萬就業人數。

過往台灣的都更案多半公共利益不明、與都市計畫關連薄弱,且都市更新主管機關太過重視書面及程序之表面審查,並未針對都市更新之個案進行實地訪察,其結果將導致表面審查似乎完美,但忽略了更新後之建物與其周邊建物的調和、土地的容受及承載力,未與更新周遭建物及整體都市進行通盤性的規劃,極有可能產生鶴立雞群、高聳入雲單點式的都市更新,顯然未符合都更條例對於「公共利益」之基本要求。

民國108年1月30日都市更新條例修法,新增「第三章、政府主導都市更新」專章,以強化政府主導都市更新能量,維護公產權益,以加速都市更新推動進程,以增加執行彈性,並健全政府主導都市更新機制,確保私部門參與政府主導辦理都市更新案之權益。個人將政府主導都更或「公辦都更」連結到「都市再生」。是詮釋也是期許。(作者為高雄大學法學院助理教授)

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