尼泊爾分析家認為,尼泊爾外交政策的關鍵目標應該是不結盟,而尼泊爾應該能同時善用千年挑戰計劃和一帶一路倡議。但如今的情況反而像是,兩方強權都要知道加德滿都想跟哪邊結盟,且美國近幾年又逐漸增加與尼泊爾政治當權派的來往。隨著尼泊爾在疫情以及香港國安法方面擺明了支持中國立場,再加上兩國執政黨日漸增加的互動,北京似乎在加德滿都當前的政治當權派這邊,找到了一個積極賣力的盟友。但國內政治糾紛總會有辦法體現於外交政策中。

印度當權派成員二○二○年十至十一月的一陣旋風式造訪,以及十一月底中國國防部長魏鳳和的短暫單日造訪和十二月郭業洲的造訪,再度讓人想起了尼泊爾自覺身處的那種地緣政治角力。然而,這些訪問的重要意義也在於,它們發生在尼泊爾國內政治動盪的時期中,其中尼泊爾共產黨分裂產生的效應,如今在外交政策上已經顯而易見。「重要問題在於,這股國內的動力,會如何和正在變遷的區域及全球地緣政治相交會,」資深地緣政治分析家兼《加德滿都郵報》前任編輯阿基萊什.烏帕德夏(Akhilesh Upadhyay)如此寫道。

尼泊爾的地緣政治和國內政治再度彼此糾纏,使人們感覺尼泊爾政治主事者正變成外國競賽者的代理人。一九九○年以後的尼泊爾當權派有一個關鍵特徵,就是有一些機構追求了有別於國家外交政策目標的自身目標。這就使得尼泊爾與外在世界來往的方式出現分歧,而那又導致尼泊爾在外交或國家安全政策上,因為背後是個人或者黨派利益在推動,而出現了不一致態度。其中一個最好的例子,就是在尼泊爾天生火爆的政治中被視為永久當權派,並在聯合國維和任務中有著重要貢獻的尼泊爾國軍。然而,它先是退出二○一八年九月孟加拉灣跨領域科技和經濟合作組織(Bay of Bengal Initiative for Multi-Sectoral Technical and Economic Cooperation,BIMSTEC)的多邊軍事演習,卻在同個月參與了另一場與中國的聯合演習,於是貿然涉入爭議。在習近平返回北京的幾天後,中國宣布將給予尼泊爾軍一整組共值二十五億尼泊爾盧比的援助,然而,「就連美國人也和軍方有著緊密關係──搞不好其實才是最緊密的,」蘇迪爾.夏馬表示。魏鳳和的二○二○年十一月訪問,也表示中國這邊希望自己與尼軍的關係要和尼軍與美國及印度武裝部隊一樣密切,甚至想要比上述那兩方更為密切。

中尼關係是不對等的,所有強權大國─小國之間的關係往往都會這樣。中國從二○○八年以來在尼泊爾的龐大企圖可以概述如下:保護邊界以阻止藏人難民越界,讓藏人激進主義噤聲,逐漸削減印度影響力並限制其他強權涉入,並改善連通能力,讓經濟來往增加,並擴張中國在南亞的影響力。其中中國成功壓制了藏人的極端主義和難民運動,而其他國家的影響也被減低,特別是印度。但它也出乎意料地被國內角力打到痛處。尼泊爾也無法說服中國相信尼泊爾有能力履行眾多計畫和協議。對於人們一直吵著要那條通往加德滿都的鐵路,中國大使感到失望而公開表示,鐵路不會在「一夜間」就築成。在二○二○年十一月的訪問中,大使也建議,「在推進鐵路計畫的同時」,也要更加重視道路連通。

而且,儘管尼泊爾在中國堅持下,把一帶一路底下的計畫清單從龐大的三十五項削減到僅僅九項,這九項計畫還是沒有多少動靜。也有報導指出尼泊爾這邊的籌畫和準備都不充足;習近平造訪期間,尼泊爾的官員居然問他們的中國對口說,基瑪塘(Kimathanka)─勒古阿哈(Leguaghat)邊界關卡的援助有沒有辦法馬上到來。中國還是第一次聽說有這種案子。

此外,新冠肺炎疫情期間更明顯能看出尼泊爾無力與中國當局協商。二○二○年那時拉蘇瓦加迪和塔托帕尼的邊界關閉了超過八個月。在中國以病毒在尼泊爾擴散為由而關閉了邊界後,有超過一千五百台貨櫃車載著運往尼泊爾的貨物卡在途中,包括了一批關鍵的卡介苗。得要等到連番詢問之後,兩個邊界關卡才在二○二○年末重新回歸運作,但每天只有少數幾台貨櫃車獲准通關。

也有謠言說幾個關鍵部門的黨派之爭導致計畫執行延遲。當我問阿格尼.薩普科塔說,為什麼跟中國的協議在執行上都沒什麼進展時,他歸咎於官僚體系效率不彰。「我們需要準備一個能夠貫徹這些計畫的官僚體系……我們到現在都還辦不到。參與其中的部門沒有一個有好好做功課。官僚體系都還沒準備好。我們目前的國家建設嚴重準備不足。如果我們做事的方法沒有轉型,我們的發展路線就會偏離正軌。較小型的計畫會根據現行基礎而持續,但這又不是一個臨時政府(kaamchalau sarkar)。這是史上最強而有力的〔民選〕政府……但我們的思考方式還是跟以前一樣。我們的官僚體制還是舊的那個。顯然也要怪掌管官僚體系的各個部門,因為它們缺乏領導能力。如果官僚體系持續用老方法思考,就很難用新方法前進。我們需要幾個大膽的抉擇,而那過往一直都沒能做到。」(三之三;摘自《尼泊爾 不平衡的邊界》)

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