導語:白宮的兩套人馬,即機制性的國安會和非制度性的「皇親外戚外交」,攪得太近了。

留意伊萬卡與庫什納近期一系列新聞照片,很多人都會感覺到,美國正出現前所有的罕見景象:公主政治、駙馬外交,皇親外戚在本屆美國政府正發揮極大影響力。

但我們認為,對美外交不能指望長期依賴這種外戚干政的局面,短期也許效率很高,但長期會在華盛頓面臨反彈。

庫什納在美國外交決策的參與深度十分少見

在傳統政策機制被邊緣化的同時,特朗普的近人小圈子則顯得十分重要和活躍。

我們在前一篇文章提到了國安會的「常委」席位問題(Principal Committee,中文語境下譯為國安會部長級委員會,或高層委員會、首長會議)。班農作為總統顧問,獲得了幾乎是美國歷史上所有擔任此職的最高待遇。在裡根首個任期的重要幕僚埃德溫.米斯進入國安會後,便鮮有顧問進入國安會的做法,更不用說班農穫得的是國安會「常委」席位。

小布什時期呼風喚雨的卡爾.羅夫未獲列席國安會的允許,而被指責模糊了總統幕僚權限的奧巴馬,也只是允許其重要參謀大衛.阿克塞爾羅旁聽國安會,沒有發言權和常規席位。

如果說班農更多是隱在幕後且兼顧多個領域的軍師身份,那麼具體到外事領域,「駙馬參政」與「公主外交」便顯得十分搶眼。

伊萬卡與庫什納的活躍已不是什麼新聞,我們想要強調的是,這種「皇親外交」不僅體現了專業職能部門權力的削弱,對比美國冷戰及冷戰後那些著名或重要的小圈子外交(遠者如基辛格之於尼克松,近者如奧巴馬的白宮小圈子),也是頗為獨特的,不僅僅因為家庭關係,也涉及到尚不穩定的白宮內部組織和權力格局。

特朗普就職後,其女婿賈裡德?庫什納被任命為總統高級顧問,加入到由白宮幕僚長普利巴斯和首席戰略師班農組成的核心顧問圈子,並且獲得了列席各類重要決策會議的權力。1993年,克林頓政府開始設置總統高級顧問這個崗位,作為白宮幕僚團隊成員(隸屬總統行政辦公室)協助總統進行戰略規劃和特定政策領域的決策。

這一職位設置成為日後克林頓、小布什、奧巴馬政府的普遍制度安排。不過往屆那些總統高級顧問的職責一般限於內政,並且主要是為總統實現其競選時的政策承諾提供支持。而庫什納的職責和授權範圍卻至今沒有獲得明確界定,處在一種模糊狀態。在這種狀態下,庫什納以此私人和公職身份在外交決策和具體運作中的深度參與,對於美國外交系統而言是非常少見的。

這並不是說庫什納已成為白宮最重要的幕僚,至少無法取代他的直接上司普裡巴斯,以及擁有國安會席位的班農的作用。但是具體到外事領域,最近華盛頓所發生的重要外交事件幾乎都有他的身影。庫什納在促成特朗普與各國元首的溝通過程中所發揮的作用是眾所周知的,我們經常可以看見他在外國首腦訪問時伴「君」左右。而庫什納的妻子,特朗普的女兒伊萬卡?特朗普沒有任何公職,卻在關鍵政策相關活動中也有積極的參與,例如新入國安會、負責經濟問題的副國家安全事務助理迪娜.鮑威爾,便是由伊萬卡招攬入特朗普的帳下。

各國使節和元首,都忙於和庫什納建立聯繫

許多國家的外事部門對於這種小圈子外交已頗有些默契,在與美國打交道時,紛紛充分爭取接近特朗普身邊顧問的機會,特別是庫什納。各國駐華盛頓使節、到訪官員甚至元首都積極安排與庫什納會晤並建立聯繫,而在這一過程中職業外交部門卻經常被排除在外,例如最近墨西哥外交部長訪問華盛頓時,設在白宮的正式會議便沒有美國國務院代表在場,這些安排都使得使國務院措手不及。而日本首相安倍、以色列總理內塔尼亞胡、甚至中國大使崔天凱,在需要向特朗普傳達重要觀點時,都將聯繫庫什納作為優先選項。庫什納在安排特朗普與安倍、內塔尼亞胡、默克爾、梅的峰會過程中也扮演了重要角色。

在中美關係中,伊萬卡和庫什納發揮的作用也頗值得注意。特朗普在中國春節期間並未通過例行官方渠道恭賀新年,卻選擇了委派伊萬卡高調參加中國使館的迎春晚會。緊隨其後,中美元首進行了首次電話交流。在前不久國務委員楊潔篪對美國的訪問中,庫什納和副總統彭斯陪伴特朗普參加了會面。而此後公佈的兩國元首的預定首次會面,則被安排在了特朗普的私人別墅。

華盛頓外交建制派有一種聲音認為,這種「駙馬、公主外交」最終會從關鍵政策的參與退回到僅僅是「派對主人」的角色。但至少在當前「百日新政」或過渡階段,我們看到的是這些「皇親」和特朗普的近人,在中美關係等重大外事方針制定和實際操作層面的深度介入。而與此相對的,是傳統外交機制的相對式微。

把握三點,才可判斷美國外交政策走向

小圈子政治與「皇親外交」占主導地位,並不是一種長期可持續的狀態。在過渡期之後,主要外交安全事務方面的話語權還是會回到國安會和國務院等傳統官僚機構。因此,國家安全事務助理麥克馬斯特如何重組國安會的組織結構和權力佈局、蒂勒森是否會改變目前這種任由國務院被「欺負」的立場、庫什納和班農等人對特朗普的影響是否受到來自其他機構的平衡,把握這三點,將是判斷美國外交政策走向的關鍵。

這一多方博弈才剛剛開始。傳統外交部門的權力回歸,也並不代表著白宮失去在某些方面的主導地位。例如,美國總統與外國首腦會晤,及其日常外事工作的安排本就由國安會主導、白宮其他幕僚輔助、國務院(或其他相關領域部門)只起到協助作用。諸如將要在特朗普私人莊園進行的高層會晤,在準備和實施階段由白宮人馬來主導是正常的,而我們需要關注的是,這一過程是由國安會(麥克馬斯特)來牽頭,還是其他人(如庫什納)。

前一種情況是常規的、合規的,而後一種情況則是美國外交建制派和傳統外事部門所反感的。目前白宮內部的組織、人事競爭(甚至是鬥爭)依然沒有捋順,還不清楚誰或誰們,會以何種權力分配的方式形成對特朗普長期、穩定的影響。

國務院方面,關於蒂勒森個人的態度,目前看來,他在近期恐怕難以找到人們傳統上所認可的作為國務院「話事人」的覺悟,至少是在維護本部門地位、立場和利益的角度。而在外交方針和操作角度,如前所述類似蒂勒森在朝核、中國對薩德態度等問題上的言論雖頗為吸睛,更可能的是他與白宮的政策的單向「對表」。

此外,蒂勒森目前在國務院幾乎還是光桿司令的狀態,從副國務卿到各領域助理國務卿的職位仍然空缺,部分也是拜蒂勒森在特朗普面前的弱勢所賜,如上個月,特朗普因為個人好惡和顧面子,而否定了蒂勒森中意的副國務卿人選,資深外交官艾利奧特?艾布拉姆斯。總之,無論蒂勒森個人的外交政策議程是怎樣的、對國務院作用如何理解、對自身身份如何定位,我們都不能通過傳統眼光去看待這位美孚資深CEO初為國務卿、深處非典型華盛頓政治中所能發揮的作用。

蒂勒森在中國言論恐自作主張,不滿普遍存在

另一方面,蒂勒森的首次訪華之旅雖已結束,但其在中國的熱度仍在繼續。蒂勒森此次亞洲之行的最後一個「爆點」是中美「新型大國關係」問題。他雖然沒有使用這個表述,但是幾次強調了「不衝突不對抗、相互尊重、合作共贏」精神,而這三點正是「新型大國關係」的內核。中國國內學界、政策界以及一些英文媒體認為,這是對新型大國關係三個要點的認同,但美國國內一些聲音卻表達了疑惑。

一些中國專家和學者認為,對於美國在該問題上的立場要繼續「聽其言,觀其行」,但還是有許多聲音興奮地認為,蒂勒森的表述是一種確實的信號。部分外媒也以中國得分、獲勝來評價,而一些美國專家如葛萊儀等,一方面認為蒂勒森實際是在肯定「新型大國關係」的提法,另一方面則表達了強烈的不滿。

據我們多方瞭解,關於這件事的不滿情緒在華盛頓是普遍存在的,至於特朗普政府是否接受了「新型大國關係」則存在異議。我們認為,從華盛頓對華政治政策生態的角度來說,有幾點需要注意。首先,對蒂勒森自作主張的普遍不滿是政策界近年來對華態度的典型指標。

此外,我們不認為特朗普政府一定接受了「新型」提法,特朗普或蒂勒森是否考慮透徹是存疑的(更不用說特朗普團隊經常自相矛盾的屬性),白宮很有可能會像當年奧巴馬政府一樣,逐漸收回或更改當初表述。第三,回到我們一再談及的問題,白宮內部、白宮與官僚系統之間尚未完全形成權責明確、分工協調、溝通流暢的工作機制,加之國務院的尷尬處境,對於蒂勒森的這一表態,恐怕連「聽其言、觀其行」的準備都大可不必,因為「聽、觀」一說的前提是有所期待。

公主駙馬渠道雖高效,但不可過度依賴

再回到白宮外交的另一套人馬,對於包括中國在內的許多國家來說,利用「皇親外交」的渠道,也許能夠實現與特朗普的高效溝通和互動,而且這種互動正在朝好的方向發展,如特朗普改變了其在「一個中國」問題上的魯莽表態,並且在人民幣匯率和貿易問題上也沒有迅速做出針對中國的行動。但是過度依賴這種外交方式在長期可能會受到負面影響的波及。

從美國內部來說,將傳統職能部門邊緣化的小圈子政治與「皇親外交」,在中長期勢必面臨傳統勢力或所謂建制派的反撲,即便假設蒂勒森是特朗普的志同道合之人,在共同促使傳統外事機制的式微。

針對蒂勒森種種不作為的表現,華盛頓已出現了明顯的不滿與擔憂,不僅來自所謂的外交建制派,也不僅來自在野的民主黨。不可以忽視龐大官僚機構和傳統勢力在長期的動員能量、政策能力和反撲(或至少是反彈)決心。正因如此,蒂勒森此次出訪成果,可能直接影響到這些勢力和群體的下一步蓄力。而在「皇親」和職業外交機制兩個渠道之間尋求平衡,對於未來減小對美關係可能因其國內權力格局變遷帶來的衝擊和不確定性,將顯得十分重要。

(本文作者為鳳凰大參考美國團隊)

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