美國總統川普上任後,就一直想剷除歐巴馬的外交遺產。他退出了TPP、《巴黎氣候協定》,並且從競選時期就一直放話要撕毀《伊核協定》。終於上周五,他對《伊核協定》做出宣布,表示將不對伊朗是否履行協定義務做出認證,而把球踢給國會,讓國會在60天內決定是否對伊朗繼續制裁。這是一種取巧的方式,拖延了美國是否退出《伊核協定》的決定。

2015年《伊核協定》雖是安理會五常和德國一起和伊朗簽的協定,但是卻帶有清楚的歐巴馬印記。歐巴馬對一手推動這樣的協定非常得意,認為美國可藉此敲開伊朗的大門,其外交成就堪與當年尼克森敲開中國大門媲美,都是歷史性的一刻。透過這個協議,西方即便不能百分之百約束伊朗的核子計畫,至少也可拉長伊朗從民用核能轉向發展軍用核武的時間,讓世界更為安全。

但共和黨控制的國會,卻對這個協定充滿了疑慮,認為美國對伊朗做了太多讓步,給了太多胡蘿蔔,但手中卻沒留下什麼棍棒,所以在批准協定時加了一條要求:白宮必須每90天對伊朗是否履行協定進行認證,然後將結果交由國會決定是否繼續對伊朗制裁。

兩年下來,國際局勢有很大的變化。朝核問題對世界帶來的威脅遠遠超過伊核。原先對伊朗懷有戒心的人,慢慢發現伊核協定確有約束伊朗的效果。美國國防部長馬提斯、參謀首長聯席會主席鄧福德在國會聽證時都表示伊朗沒有違反《伊核協定》,也都認為美國應該繼續留在伊核協議,不要退出。

可能也因為他們的堅持,川普的發言才有所軟化,不再斬釘截鐵宣布退出協定。川普為什麼那麼厭惡這個協定?除了認定伊朗是協定唯一的獲利者之外,他更指責伊朗沒有遵守協定「促進和平」的「精神」。這種指控令人大開眼界,川普指出,伊朗還在發展飛彈,也還在支持小阿塞德政府,就是繼續威脅和平的最好證明。但批評者反駁,《伊核協定》所規範的就是伊朗的核武發展,飛彈與敘利亞問題本就不在規範之內,美國大可就這些關切的議題再與伊朗另外談判,而不應以未遵守協定「精神」為由而撕毀協定。

現在大家關注的是後面會怎麼發展。從邏輯上來看,可能的發展不外下面三種:一是協定保持不變;一是重新談判;一是撕毀協定。如果要保持不變,協定的支持者就要說服國會,不要重新對伊朗制裁;國會也要修訂法案,不再要求政府每90天就伊朗的行為認證1次,或降低認證的標準,這樣川普才可以有面子地解套。由於國會共和黨內反《伊核協定》的態度已有鬆動,所以由國會出面做損害控制,應該還是有機會。

如果白宮要重新談判,但伊朗和其他5個簽約國都不願重談,所以只能將某些條文重作解釋,或針對原協定中那些有落日條款(比如2025年後不再限制)的規定,重新談一個落日之後的新協定。但要再現當年6國聯合跟伊朗談判的默契與架式已不容易。

最壞結果,美國還是撕毀協定。這時美國在國際上的公信力將大壞,美、歐互信喪失,北韓更有理由拒絕以外交途徑解決朝核問題,美、伊也將重新交惡。若美國再將伊朗革命衛隊列為恐怖組織,則中東秩序大亂。這應是大家最不想見到的情況。

(作者為東吳大學政治系教授)

#伊核協定