與九合一地方選舉同時舉行的公民投票共有10案,其中7案通過,3案遭到否決,似乎創造了歷史。但在塵埃落定之後,人們卻又發現《公民投票法》的建制與實踐幾近兒戲。認真檢討起來,《公投法》難逃違憲的質疑,立法院難辭其咎。

何以如此?可分不同的層次思考此中議會立法的過誤。首先,這次全國性公投提案有10案之多!從學理上說,民主政治原以代議政治為主,公投則是彰顯直接民權;人民選舉的議會不能解決問題,勞動國家的主人全體直接參與形成具有拘束力的政治決策加以替代,背後的政治意義是:公投提案越多,越顯得議會無能,議會該做的不做或是做了不該做的,逼使支付數以億計的公帑,由公民出面下指導棋,此為議會立法的第一層缺陷。

依照憲法規定,人民用投票行使其參政權利的方法有四種:選舉、罷免、創制、複決。顧名思義,選舉使人當選,罷免使人去職,創制成就新的法規範,複決則解消既有的法律規範,都要發生法的拘束力。現在國會制定《公投法》,明明在規定創制複決而不包括選舉罷免,不但使用公民投票的名稱模糊焦點,還可能形成不具拘束力而僅具諮詢性質的結果,使得重大政策的創制、複決竟與無拘束力的民意調查無異,徒然浪費公帑。容許將民意調查妝扮成創制複決而冠以公民投票之名,這是指鹿為馬。

「東京奧運改名」案即是不該出現而竟出現的諮詢性公投。它因同意票不足,不同意票又已超過而未獲通過。但是即使此案獲得通過,政府也無權力迫使中華奧會這個非政府組織改變參賽名稱!其結果就是國家花費了納稅人的珍貴稅金,為提案人做了一次無償的民意測驗與政治宣傳!如果中選會沒有違法或是圖利他人的問題,那就是規定不明確的《公投法》違反了憲法要求的法律明確性原則!這是公民投票所顯出議會立法的第二層缺陷。

再以「以核養綠」的公投案為例,其提案是「廢除《電業法》第95條第1項,即廢除『核能發電設備應於中華民國114年以前,全部停止運轉』之條文」。已獲得超過54%的同意票通過。依《公投法》規定,有關法律之複決案經公民投票通過者,原法律於公告之日算至第3日起,失其效力;經複決廢止之法律,「立法機關於2年內不得再制定相同之法律。」

此案通過後,行政院一度宣示尊重公投結果,2025年不再是達成非核家園的期限。但次日總統卻說公投的結果是將「法律的強制時限」拿掉,並不表示2025年就必須延期;其理由則是非核家園的目標是《環境基本法》第33條要求「政府應訂定計畫,逐步達成非核家園目標。」公投的結果可以取消時限法律,卻不能撼動時限政策。明明是複決性公投,搖身一變而竟成為主政者所描述的諮詢性公投,這倒像是指馬為鹿了。

藉用諮詢性政策公投的模糊,回過頭來變動法律複決公投的性質,把有拘束力的複決也當成是諮詢性政策公投處理,實質上政府與議會沆瀣一氣,卸除了公投應有的法拘束力。悍然不受公投結果拘束的政策態度,使得由憲法規定而人們以為已經透過立法實現的創制複決,徒成具文而乏實效,是議會立法的第三層缺陷。

《公投法》又規定:經複決之重大政策,行政機關於2年內不得變更該複決案內容之施政。政府視以核養綠公投的結果如無物,合乎這條要求嗎?但這一條好像也沒有牙齒。法律對政府逃避公民投票結果缺乏有效制裁,是議會立法的第四層缺陷。

立法如此糟糕,恁多公民投票豈無受人愚弄之感?多數選民積極行使參政權,即使排起長龍,仍然以高度耐心參與公民投票,紅紅火火地通過了提案,到頭來仍然是鏡花水月一場,聽任政府掌權者想做才做,不想做就找個說詞置之不理,立法院豈無責任?其中特別是關於重大政策創制複決的規定,公投法規定含義不明,混淆了民意調查與行使參政權利的區別,給予主政者指鹿為馬、指馬為鹿的政治操弄空間,能否通過憲法的檢驗,真是該要嚴肅檢討的時候了!

(作者為法學教授)

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