美國國務卿蓬佩奧2月1日宣布,美國將於2日展開退出《中程飛彈條約》(INF Treaty)的程序。蓬佩奧說,除非俄羅斯恢復遵守1987年的協議,否則2月2日起將以180天的時間完成退出程序。北約也發表聲明,全面支持美國的決定,表示INF條約被破壞,俄國應負完全的責任。這是川普上台後美、歐少有的立場一致,也是美國鷹派勢力的獲勝。

1987年美國總統雷根與當時俄共總書記戈巴契夫簽訂的INF,禁止雙方擁有射程500至5500公里的飛彈,曾被認為是武器管制條約的典範。但是2014年烏克蘭危機發生時,歐巴馬政府發現俄國在俄、烏邊界部署了被西方稱為SSC-8的飛彈,其射程違反了INF所設定的上限。去年川普表示將退出INF時,美國也指控俄國的9M729飛彈超出射程。這型飛彈可攜帶核彈頭,已在俄國內部部署了4個飛彈營。這讓西方對俄國的軍事威脅提高了警覺。

俄國表示西方的指控子虛烏有,稱自己的飛彈射程只有480公里,飛不了500公里那麼遠;反倒是美國在歐洲部署的飛彈防禦系統很容易被改成攻擊性武器;武裝的無人飛機也完全可以擔負中程巡弋飛彈的任務,而這都是INF所沒規範到的,真正對和平造成威脅的是美國,不是俄國。

如果拋開技術面的交互指控不談,改從大戰略的格局思考,我們要問的第1個問題是:若俄國真的違反INF,究竟改變了什麼?美國一些武器管制專家指出,俄國違約發展中程飛彈,並沒有改變歐洲的權力平衡,可見俄國因素不是美國退約的主要考量。反倒是從川普政府官員的一些講話中可以發現,中國因素才是美國的主要關切。

因為美國囿於INF,無法發展中程飛彈,但中國在崛起的過程中,發展了許多中程飛彈,卻沒有條約加以約束。而中國與俄國在同一陣營,中俄關係比1950年代中期還要緊密,所以有必要再談一個新的武器管制條約來取代現有的INF,把所有有中程飛彈的國家全都拉進來一起約束,這樣才公平。在先破後立的思考下,美國決定退出INF。

可是其他國家願意跟美國談新的武器管制條約嗎?這是宏觀思考下的第2個問題。美國現在做的是引爆軍備競賽。批評者說川普退出INF,勢將引爆新一輪軍備競賽,其實軍備競賽早已開始。美國能源部證實,美國已經在發展新型戰略彈頭,這是28年來的首次,同時也在改良部署在亞洲的巡弋飛彈;俄國方面則在發展超音速飛彈,這也是現今武器管制條約沒覆蓋到的;而中國大陸部署中程飛彈也絲毫不落人後。這些已經在進行的軍備競賽,將會因美國退出INF而加劇。但是最後能如願引大家一起坐下來談新約嗎?還要看美國國內與美國盟邦的態度。

發展新武器是需要大筆經費的。美國前國防部長馬提斯曾在國會聽證時表示,投入大筆軍費發展武器,也是談判的籌碼。可是在眾院當家的民主黨則表示,要在預算上重新評估,未必盡讓川普如願。但幾位有意問鼎白宮的民主黨參議員,卻同意對俄國強硬。這些政治因素,加上北約的態度,將交織成美國新的國防戰略,最終影響到INF條約或新約的後續發展。

(作者為東吳大學政治系教授)

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