4月11日,正當大家關注英德大位之爭、初選延後,媽祖出巡、韓閉門座談之際,立法院法制委員會審查通過民進黨立委所提《考試院組織法》修正案,要將考試院組織從「委員合議制」變為「首長制」、從「決策機關」變為「監督機關」,將考試委員從獨立的參與決策者,貶為提供可有可無的研究、建議者。雖然相關之第7、8條文保留由政黨協商,但在形勢輸人、又缺乏制衡的武器下,考試院正遭受另一個憲政機關的霸淩,院際相互尊重之原則已失所依。如果通過,考試院長將在行政院長之後,成為總統的第2個幕僚長,考試委員成為機關研究員。

廣義的組織範圍包括頂點決策結構、程序、內部水平與垂直分工、編制員額、官職等級及資格條件等。憲法第89條規定,考試院之組織,以法律定之,立法委員對考試院組織當然享有形塑的空間,但仍受憲法明文規範及為實現憲定核心範圍職掌所當然、必要的隱含性需求的限制,並非可為所欲為。

亦即,制憲者將應考試服公職納入基本權利,將考試權從行政權抽離出來,賦予考試院掌理考試、任用等人事行政事項,設正副院長及考試委員,要實施公開競爭的考試制度,考試委員超出黨派以外,依據法律獨立行使職權,這些已為考試院組織建構一個默示的框架,立法者可以在框架內為彈性調適,例如精簡員額、重設資格條件或任期,但不能恣意為U形扭曲,除非透過修憲的方式。

此不是說首長制必然無法實現公開競爭、保障服公職權等職責,而是說無法實現的「風險性」遠大於委員合議制,特別是在當下充斥政治掠奪的情境。其關鍵因素不在於任職者的人品高尚、學識淵博,也不在於精雕細琢的紙上規範,而在於缺乏委員合議制所代表的眾多利害關係,相反敵對利害關係所帶入的社會制約。用相反敵對利害關係作為制衡的手段,是社會中常見的方法,也是權力分立與制衡憲政制度的深層基礎。

提案立委從財政成本、組織精簡、政府再造、用人效率、避免政治酬庸、考試院組織要配合憲法變動而變動等理由,提出涉及考試院決策組織、成員資格條件及職權及實質職權的修正案,表面上都言之成理。

但從結果論,是為讓執政黨對考試院作更全面的掌控,以利迎合政治取向調整人事制度,屆時政治酬庸恐就不限於政務層次,而不得不憂心中基層文官的政治化問題。深一層的用意,無非是為去五權分立,轉向三權分立的階段性作為,在這個意義下,就是依想定目的決定詮釋憲法所定考試院權限的方法,掌控權力就掌控真理。缺乏制衡機制,又奈他如何?眾議,似乎成為唯一途徑。

(作者為高雄大學教授)

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