今年以來,大陸推進鄉村治理體系和治理能力現代化的路線圖不斷明確。近有《中國共產黨農村工作條例》的審議、涉及17項具體任務的《關於加強和改進鄉村治理的指導意見》的印發;年初發布「一號文件」與《中國共產黨農村基層組織工作條例》的著墨。顯示中共正著力強化中國特色的鄉村治理,解決「基礎不牢,地動山搖」的現實問題。

大陸知名社會學家費孝通在《鄉土中國》中曾言,從基層上看去,中國社會是鄉土性的。70餘年後,隨著經濟社會天翻地覆的發展,大陸鄉村結構比以往更複雜,基層組織、政府治理、法治環境、社會倫理等方面問題叢生。

社會結構方面,隨著城鎮化進程不斷推進,大量農村剩餘勞動力向城市轉移,形成大量「空心村」、「倒掛村」,給社會治安、環境治理帶來壓力;基層組織方面,出現組織渙散甚至遭黑惡勢力把持的現象,致使治理主體缺位、失位和越位;法治方面,一些鄉村法治生態欠佳,村民存在「信權不信法、信錢不信法、信訪不信法」現象,管理者依法治理意識淡薄;倫理層面,部分陋習回潮甚至盛行,傳統文化在鄉村的約束力有式微傾向。

所謂「鄉村治,天下安」。中共十九大明確提出鄉村振興戰略,並從鄉村、國家、社會三個維度提出自治、法治、德治相結合的治理體系,有效治理直接關係振興成敗。就外部環境而言,在當前穩中有變、變中有憂、風險挑戰明顯增多的情勢下,通過強化鄉村基層治理能力和體系來穩鄉村,亦是維護社會安定、建構全面小康社會的應有之義。

大陸布局鄉村治理,已設立明確的長短期目標,即2020年現代鄉村治理制度框架、政策體系基本形成,2035年鄉村治理體系和治理能力基本實現現代化。我們認為,以問題為導向促進多元有效治理,關鍵在於政策的落實,大陸需更堅定、更細膩,用「組合拳」推進組織下沉、健全法治、強化自治和樹立德治相結合。

其中,首要之務是健全鄉村治理的體制機制。基層組織弱化渙散、黑惡勢力侵蝕等問題,一方面使鄉村治理的頂層設計難以有效下沉,另一方面也有損執政黨在基層治理的引領角色和信譽。重建良性秩序的當務之急是完善和強化基層組織的建設,培養一批有良好素質的帶頭人。而鄉村治理主體多元,共商共治是必然選擇。

其次,推促法治和德治相輔相成,依法完善現代治理,以德引導文明鄉風。鄉村治理內容千頭萬緒、紛繁複雜,法治是不同治理主體行為規範的最大公約數和底線,也是有序有效治理的根本保障。

對官員而言,完善法治有助規範健全其定紛止爭的手段,也有助於將「權力關進籠子」,抑制「群蠅式腐敗」;對村民而言,完善法治則有助於人權、產權和治權的保障。在完善立法、修法之餘,應在鄉村全力普法,營造法治生態。鄉村有良法可依,也不應忽視德治功能。鄉村社會多半為人情社會,形塑正面牢固的價值觀,有助於在治理中達成共識,從而大大降低法治成本。

再次,應充分保障村民的自治權,積極引導並激發其治理活力。農民是鄉村治理最重要的主體之一,其自治權得不到保障,則無法有效參與治理,良治也無從談起。引導村民積極參與,需在機制上健全農村基層民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督等程序,也要保障村民參與公共事務治理的權利,更重要也更難的是在集體產權治理改革上不斷推進。

台灣在引導鄉村自治、激發村民活力方面,經驗或可借鑒。台灣的農村再生計畫,充分重視農民的主體地位,官方決策者將決策意圖和農民自主意願有效結合,再將共識組織實施落實。鄉村治理進程中,農會等鄉村社會組織和團體扮演了重要角色。鄉村治理中多元主體和發達的社會資本有效促進了鄉村善治。

兩岸鄉村治理交流正風生水起,台大建築與城鄉發展研究基金會與廈門海滄自2014年起進行試點合作,並在今年將台灣經驗進一步輻射至寧夏,成為兩岸融合發展的又一有益探索。在大陸鄉村振興過程中,兩岸經驗彼此分享,可裨益雙方。

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