軍公教退休金案,在開過憲法法庭之後,大法官做出了3則憲法解釋,認為年金改革立法片面調整已退休人員的退休金,不違反憲法,不違反溯及既往,也不違反善意信賴保護,而是為了公益。

經過了半月沉澱,不知人們有沒有發現,在大法官的解釋中,有兩個值得關心的基本問題沒有答案?

第一個基本問題是,公務員與政府之間的關係,是不是契約?

解釋沒回答。只有一篇協同意見,以為公法契約的提法有創意,但與過去的解釋牴觸,不符實況。有創意就是以前沒人想過的意思;過去的解釋沒說過不是公法契約,只說是「公法上職務關係」。可是契約不也是一種公法上職務關係?兩者並不衝突啊!

契約關係,是符合社會通念的說法。對於許多公務員,甚至一般民眾,說公務員關係不是契約關係,大概才會覺得驚訝吧!為什麼不是契約?那是什麼?說是「公法上職務關係」,法律人也未必能夠道出究竟,一般人恐怕就更莫測高深了。

為什麼是契約關係呢?道理很簡單,建立公務員關係,除了需要國家同意任命,也需要公務員任職的同意。除了義務役的軍人外,擔任公務員必都出於自願,而不是國家的強制任命。公務員有意離職,國家也無從強命繼續任職。沒有雙方的合意,公務員關係無從建立,也難以持續。公務員關係是契約,不能視而不見,也不因為政府不說,就不是契約,不是實況。

公務員與國家之間締結了什麼樣的契約呢?是雙務契約,是服務契約,是聘僱契約。此一契約攸關服公職權的實現。服公職權,是憲法明文保障的基本人權;是統治者與被統治者可以互換身分,政治平等參與的保障。

憲法明文規定,人人都有權利參與國家考試。公民經過公平的考試競爭,得到擔任公職參與政治的機會,與政府締約成為政府內部人員,行使公權力,因而實現其服公職的參政權。

公務員契約,雙方互負義務。公務員基於行使參政基本權的目的,對國家提供盡職服務,也負有忠誠、勤勉、保密義務;國家則是基於舉用人才參與施政的目的,負有給付薪資,提供包括退休金在內的生活保障義務。雙方都有遵守契約承諾的義務。也許沒有書面,但不能否認有意思合致。

公務員契約的內容當然要符合法律的規定。不過,民主國家,人民是主人,立法院代表主人寫法律;公務員是公僕,依據主人代表所寫的法律辦事,也依據主人的法律領薪水,獲取生活保障。問題是,在公務員已依約服務完畢之後,在公務員回復平民身分之後,主人的代表出面修改法律,縮減依照契約原該支付的退休金,理由是互助基金快沒錢了,要避免主人自掏腰包。因為主人人數眾多,所以為主人(或其下一代)省錢,叫做公益!但雙方不是有個契約嗎?不是有個實現憲法所保障服公職權的契約?這問題解釋中沒說不是,但沒回答。

第二個基本問題更簡單。政府,包括立法與行政部門,都是國家的合法代表,國家是契約當事人時,國家的代表可以單方修約,說話不算話嗎?

是因為國家比公務員大,承諾可以不必兌現?還是人民比公務員大,說話可以不算話?

有一種觀點是,國家不是營利的,與公司不一樣,是公益法人。但是公益法人就可以說話不算話?公益法人可以說話不算話,因為這就是公益?

國家會容許民間的公益社團法人因為擔心社員們增加社費,就可以單方修改其與員工間的服務契約,少付一些該付的退休金,因為這樣合乎「公益」?如果國家的法律不會允許民間公益法人這樣對待勞方,國家自己為什麼就可以?不違反法治國家憲法上的誠信原則嗎?

這些都是3則憲法解釋沒有回答的問題。難道是因為國家威權意識或美其名曰國家高權,所以國家可以不受其承諾拘束嗎?

威權意識、國家高權,與封建時代的王權至上,國王不會做錯事有什麼差別呢?沒有回答國家能不能說話不算數,有盡到憲法守護者的責任嗎?

什麼時候,大法官才會認為這夠重要,重要到必須回答?

(作者為東吳大學法律研究所教授)

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