近日來,新型冠狀病毒肺炎肆虐全球,為了防疫的需要,中央流行疫情指揮中心發給了需要居家隔離及檢疫者一個行動電話,進行監控。若其離開居住處,就會發出一封告警簡訊,要求其回覆,以掌握其去處,並要求立即回到住所。受隔離或檢疫者若不配合,立即由警察協助尋找其所在,甚至是強制隔離安置。中央流行疫情指揮中心解釋,這一個系統監控的是行動電話的訊號是否超出特定範圍,只取得訊號的位置資訊,沒有其他資訊,「符合比例原則,也符合去識別化及法規要求」。國家通訊傳播委員會代理主委也表示,發給居家隔離或檢疫者行動電話,甚至是直接監控其所使用的行動電話,進行定位,是依據《傳染病防治法》及《個人資料保護法》的規定,並不違反憲法。然而,真的是如此嗎?

我們先從《通訊保障及監察法》來看。首先,《通保法》主要是為了規範執法機關以通訊監察等方式,蒐集犯罪證據。相對地,利用行動電話監控居家隔離或檢疫者,是為了使特定人與外界隔離,避免新冠肺炎傳染蔓延,維護社會大眾的生命及身體健康。是故,使用行動電話進行監控的作法,不適用《通保法》。再者,《通保法》雖然有通信紀錄(包含行動電話所在位置資訊)調取票的規定,但調取票只能向電信業者調取特定人使用電信服務「後」所產生的位置資訊,並不包括「即時」透過電信業者,取得其用戶的位置資訊。因此,利用行動電話監控居家隔離或檢疫者,沒有《通保法》的適用。

甫通過的《嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例》是否能夠作為其法源依據呢?答案極可能是否定的。條例中,較有可能作為處置的依據的是第7條:「中央流行疫情指揮中心指揮官為防治控制疫情需要,得實施必要之應變處置或措施。」以之作為使用行動電話監控特定人的行動的依據,幾乎不可能合於法律明確性原則的要求。詳細地說,一個人即使位處於公眾場所,仍享有隱私權,為憲法第22條所保護(釋字第689號解釋及最高法院在106年度台上自第3788號判決參照)。舉輕以明重,個人於公共場所中既然都受有不受監控的權利,在私人處所中更應該也享有此一權利。隱私權並不是不能限制,但必須要有明確的法律。(釋字第443及768號解釋參照)。以《新冠肺炎條例》第7條作為前述電子監控的依據,並不符合法律明確性原則的要求,因為該條僅有「為防治控制疫情需要」,「必要之應變處置或措施」等極為抽象、概括文字,欠缺行政機關所得使用的手段、對象、要件及程序的規定,幾乎無法預測依據該條文,行政機關所能夠實施的措置的範圍。

《傳染病防治法》第7條規定:「主管機關應實施各項調查及有效預防措施,以防止傳染病發生;傳染病已發生或流行時,應盡速控制,防止其蔓延。」這一個條文是否可以作為防疫行動電話的使用呢?答案很可能也是否定的。

傳染病防治法第7條授權主管機關,為「防止傳染病發生」,得「實施…有效預防措施」,為「阻止」傳染病「蔓延」,得採取「控制」的處置。單就這一個條文的文字來說,與《新冠肺炎條例》第7條有著類似的問題,也就是過於抽象、概括及不明確。不過,是不是能夠併合該法第35至57條,認為其屬於「例示+概括規定」的立法方式呢?答案應該還是否定的。其中的原因在於,在「例示+概括規定」的立法模式中,概括規定所得涵蓋的事物的範圍,性質上必須要與所例示者相同或相類似,不得與例示者相異。《傳染病防治法》第37至57條的規定所涵蓋(例示)的防疫及檢疫措施很廣泛,但不包括對可能被傳染者實施長時間,24小時不間斷的所在位置的電子監控。是故,傳染病防治法並不能作為此種防疫措施的使用的依據。

相信絕大多數民眾都會支持政府運用各種方式來防阻疫情的擴大,但這並不意味著我們就要犧牲掉對於依法而治的要求。透過更為細膩的立法,還是可以在法治原則下,保護國人的生命及健康。畢竟,疫情總是會過去,但對於民主法治的需要是永遠的。政府不該憑恃著人民對於特定事物的恐慌或恐懼,或是民氣可用,就忽略或漠視法律明確原則的要求。在這一個時刻,周延的立法且依照法律的授權進行各樣防疫或檢疫的措施,更能夠突顯我們對於依法而治的堅持。

(作者為國立台北大學法律學系教授)

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