《香港國安法》的通過破壞了港人高度自治原則,中國大陸人民代表大會繞過《香港基本法》23條的規定,越俎代庖由北京直接幫香港立了國安法。

《香港基本法》23條以國家安全為理由,本於香港高度自治的原則,規定香港特區政府應自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密等等行為,對此香港政府討論多而行動少,一直沒立法,面對這個延遲20多年的老議題,北京忍不住了,找了個《香港基本法》上的巧門,繞了個彎,由北京直接立了個《香港國安法》。

北京鑽的巧門是《香港基本法》第18條,該條文的本意是讓中國大陸的法律無法直接在香港使用,但保留了一些彈性,規定放在《香港基本法》附件三的法律例外,也就是說北京想在香港推什麼法,可以放到附件三。這個後門如同台灣威權時期的動員戡亂法制架構,政府想要限制新聞自由,但是憲法不允許,於是就在憲法上蓋了個臨時的違章建築,政府想做的事而憲法不准的,都塞進這個違章建築內,勉強維持著法治的形式。

北京的作法在法理上有問題。《香港基本法》第23條寫得很清楚,專門適用於香港的國安法,香港特區政府「應自行立法」,這個法律明確指定的事項清楚規範了北京與香港的分工:北京依法授權,香港自行立法。哈佛法學博士黃維幸律師援引《香港基本法》第23條批判北京介入時主張:「保留隨時絕對撤銷授權的權力,等於沒有授權。」北京的介入並不對,授權也者,可以隨時收回的授權就不是授權。

為了遮掩法理上的問題,合理化其鑽漏洞的作法,北京人大「城頭上出棺材大兜大轉」,5月21日13屆全國人大會議提出「港版國安法」表決議程,5月28日通過《全國人民代表大會關於建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的決定》,跑了幾道程序,然後才通過《香港國安法》。北京不是民主政權,但在維護法治的形式主義上,還是費勁地在法律與法理上找出路,湊足了理由,用人大的新決議來否定人大自己立法的《香港基本法》第23條 。

就在港版國安法誕生時,侵犯地方自治的事情也正在台灣上演,台中港邊的台中火力發電廠前有台中市議員絕食靜坐,抗議中央政府為了護航燃煤機組,違憲廢止了台中市管制空汙的《生煤自治條例》。

同樣是中央違法介入,民進黨比共產黨來得明快狠絕。共產黨好歹把整個法制程序一步步地走了一趟,民進黨政府則是由一紙行政院的聲明就廢止了台中市議會制訂的地方法律──《台中市公私場所管制生煤及禁用石油焦自治條例》,否定了具有民意基礎的地方立法機關的立法權。行政院幾句話就砍傷台中市政府整治空汙的腳筋,讓台中市府跛腳。

民進黨蘇內閣的理由是台中市的《生煤自治條例》與中央的《空汙法》抵觸,一副老大姿態,拿著中央的法令硬壓地方議會通過的地方法律(自治條例)。行政院的道理不通且蠻橫。

蠻橫之一:台中市的《生煤自治條例》是獨立而存在的個體,不是寄生或從屬在中央《空汙法》下的附庸。《地方制度法》裡說得很清楚,環境保護是直轄市的地方自治事項,也就是說台中市政府本來就可以基於保護環境,做自己覺得應該做的事,立自己應該立的法;保護台中的天空,台中市不須要等中央來下指令,也不須要聽命中央;如何保護環境,台中市自己作主,並不是中央委託台中市的委辦事項。就算中央沒有《空汙法》,台中市的《生煤自治條例》也可以自己活得好好的,台中市政府可以藉用這個自治條例來整治汙染。

蠻橫之二:《生煤自治條例》對於環境保護的標準,來得比中央的法律還嚴格,是合憲的。2016年司法院公布大法官釋字738號解釋,就承認為了公益,在法律允許範圍內,地方自治條例可以制定比中央法規更為嚴厲的管制標準。(解釋理由書中有云:「前揭《電子遊戲場業管理條例》第九條第一項有關電子遊戲場業營業場所應距離國民中、小學、高中、職校、醫院50公尺以上之規定,即可認係法律為保留地方因地制宜空間所設之最低標準,並未禁止直轄市、縣(市)以自治條例為應保持更長距離之規範。」)可見得,台中市的規定比中央嚴並不違法,行政院的護航,是地方自治法制的危機,違反「自治條例保留原則」。

蠻橫之三:蘇內閣竟然以為中央的行政命令一定比地方的自治條例位階還高。地方自治條例由地方議會通過,是有民意基礎的地方法律;而這次行政院拿來指責台中市「違法」的規定《固定汙染源逸散性粒狀汙染物空氣汙染防制設施管理辦法》不是立法院三讀通過的法律,只是行政命令。當中央的行政命令與地方的自治條例衝突時,當中央的行政官員槓上地方的民意代表時,絕不是中央就比地方大。

就此案,台中市環保局處分台電違法,並非中央拜託台中市環保局辦理的委辦事項,而是台中市自己的地方自治事項,所以地方自治條例的效力優於中央的行政規則。行政院搞錯法律位階了。

蠻橫之四:依照台中市自己的自治條例規定,生煤儲放一定要在室內;依照中央規定,可以在室內也可以在室外,然後蘇內閣說台中市規定如此嚴格是錯的。哪有規定如此荒謬,蘇內閣如同校園裡的惡霸,自己只考了50分,就不准其他同學考60分或80分,成績比蘇內閣好的學生,蘇內閣這個惡霸就要霸凌人家。

經濟部次長特意護航引爆這次爭議的兩部燃煤機組,他說:「經濟部不能理解,為什麼台中市政府要選擇關掉這兩部機組。」台中市民想問的是,這兩部機組本來已經關閉了,為何經濟部非得重新啟動?而且踐踏法治,行政院發一紙公文就凌駕大法官釋憲和地方制度法,侵犯地方自治。

在再生能源與永續家園的政策口號下,燃煤機組應該愈減愈少,已經減掉的,為何還要加回來?中火藏汙納垢,堂堂國營事業廢水汙染物超標,1年被查獲7次,中央政府不該一再護航。(作者為倫敦大學伯貝克法律學校博士)

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