立法院臨時會2日聯席審查通過《中央政府前瞻基礎建設計畫後續四年經費》,將舉債編列前瞻後期款項4200億,使蔡政府自2016年上台後,特別預算舉債規模突破「兆」元,令人咋舌;如疫情或經濟局勢再有變化,自謂「有史以來最遵守財政紀律的政府」,可能成為「有史以來舉債最多的政府」。同時間,賦稅署傳出營所稅自繳稅額較去年同期減少858億的統計;舉債破兆、稅收驟減,財政惡化的徵兆令人憂心。

據統計,109年度總預算連同各項特別預算之舉債合計3038億,為100年度以來最高;債務流量比率13%,為104年度「財政健全方案」實施以來新高,距離《公共債務法》所規定之15%上限,僅有2%的差距。從這些數據看來,財政確實有惡化的情形,財政紀律的維持著實不易。

經濟學家基德蘭德(Finn E. Kydland)與普雷史考特(Edward C. Prescott)以在政府政策「時間不一致」(time inconsistency)問題的研究貢獻,連袂獲得2004年諾貝爾獎的殊榮。按「時間不一致」理論,政府此一時將財政紀律奉若圭臬、彼一時卻棄若敝屣,看似矛盾,其實再「理性」不過。眼下抗疫的政策思維就是很好的例證。

我國財政紀律,過往主要由《公債法》與《預算法》所約束,並有散見於其他律法之規定。2019年4月制定公布《財政紀律法》,以專法規範財政紀律,希冀「嚴格控制預算歲入歲出差短及公共債務餘額」,被認為具有畫時代的意義。然面對新冠病毒肆虐,2020年2月制定公布《嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例》,明訂有關預算財源等,可不受《財紀法》、《公債法》或《預算法》有關條文約束;從「畫時代意義」到「不受約束」,約莫10個月而已。

有鑑於政府政策的「時間不一致」問題,財政紀律的維持,我們建議往:「財政紀律入憲」與成立超然獨立的「財政委員會」,兩大方向努力。

早於1215年,英格蘭「無地國王」約翰(John Lackland),與貴族簽訂《大憲章》(Magna Carta),約定國王徵收租稅須獲得人民代表之同意,其本質即是以立憲約束統治者權力之使用。憲法為國家基本法,可以限制政府行為。由於法律(包括特別條例),與憲法牴觸者無效,財政紀律的規範入憲,將可有效遏抑政府一再以特別條例舉債、規避財政紀律規範的情形。蔡總統日前於第二任就職演說揭示將成立修憲委員會,有意在任期內推動修憲;財政紀律入憲是應該認真考慮的修憲提案。

此外,為確保一國貨幣政策不受政治壓力影響,超然獨立的中央銀行早已是普世認知;為確保財政紀律的維持,需要有比照央行超然獨立地位的「財政委員會」,才能有效避免選舉一到就撒幣、政策為選票服務的財政亂象,確保各級政府恪守財政紀律。在立法院儼然為橡皮圖章的情形下,獨立運作的財政委員會更是必要。

他山之石,可以攻錯。足為財政紀律楷模的德國,於2009年將「減債機制」列入《德國基本法》,並於2010年成立「穩定委員會」,這兩項經驗,非常值得台灣借鏡。

(作者陳聽安為國立政治大學名譽教授、陳國樑為國立政治大學財政系教授)

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