「民主政治如果不能建立在人權保障的基礎之上,特別是在欠缺深厚民主文化的社會,幾乎很難不演變為某種形式的多數暴力。」這是《政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例》(下稱《黨產條例》)釋憲案中,詹森林大法官引用翁岳生大法官的話語,為其不同意見的結論。

憲法所以存在,是為了防止政府濫用權力,侵犯基本人權。民主社會的政府,是由民主所反映的多數所組成;民主政治,為什麼仍然需要憲法呢?是因為多數組成的民主政府,也會有濫用權力的危險,形成多數暴力,侵犯少數的基本人權。不問政府行使權力的方式是否符合多數的願望,只問政府是否已經濫用了權力侵犯人權,就是憲法的視線;正也是詹森林大法官的視線。

大法官日前解釋《黨產條例》合憲(釋793),認為《黨產條例》事實上是針對國民黨一黨而為適用:但是基於建立政黨公平競爭環境,健全民主政治,落實轉型正義,乃是特別重要的公共利益,無論是否為個案立法,也不違反憲法及平等原則。大法官說附隨組織擁有之財產,「極可能」係由政黨以不當方式取得,《黨產條例》將之納入規範,明顯「有助於」立法目的之達成。若未將之併列為規範對象,於有效調查及處理不當取得財產上,並無其他相同有效之手段,與「特別重要的公共利益」相較,尚屬均衡。至於《黨產條例》溯及既往,大法官以為:「立法者制定溯及既往生效之不利性法律規範,如係為追求憲法重大公共利益,仍非憲法所當然不許。」

簡單歸納,大法官難以否認《黨產條例》事實上是專對國民黨適用的個案立法,其規範效力「真正溯及許多過去已終結之事實」(見詹森林大法官不同意見書),竟還可認定《黨產條例》合憲。理由其實只有一個,就是其目的是在追求「特別重要的公共利益」;這是過去大法官依據憲法比例原則審查法律是否違憲,動用最嚴格審查基準的魔術辭彙。大法官動用最嚴格審查基準時,通常就會宣告法律違憲。這次則有不同,祭出了嚴格審查的魔術辭彙,卻以為《黨產條例》符合比例原則;似乎是要宣示,即令是使用最嚴格的審查基準,《黨產條例》也算合憲。

但是,最嚴格審查要求的其實是手段與目的之達成間,具「直接及絕對必要」關聯(釋744)。大法官審查《黨產條例》是否為合乎目的之立法手段時,卻只說《黨產條例》的「極可能」假設,「有助於」達成其立法目的;「有助於」只是行政法上最低限度的合目的性門檻(《行政程序法》第7條),不是最嚴格審查所要求的憲法門檻(憲法23條)。《黨產條例》硬將不當變成不法,就是多數的道德暴力,黨產會可隨時啟動各種不合法官保留原則的強制處分,怎會是「直接及絕對必要」的法律手段?就算貼上最嚴格審查的標籤,也只是虛矯的最嚴格審查。

民主政治之中,法律對於公共利益的追求,就是多數決所要實現的公共利益,那是立法者的視線,不是憲法的視線。憲法的視線,是要判斷多數追求公共利益的手段,符不符合憲法比例原則的要求。只問目的,不擇手段的民主,就是憲法所要取締的多數暴力。

本案多數大法官的眼中,只知多數想要追求的公共利益有多重要,卻不計較其立法是否為「直接及絕對必要」的手段;得出合憲結論的多數大法官,看到的只是國民黨在過去的執政之惡,所承襲的只是多數立法的視線;所遮蔽也忘記了的,則是防止多數民主使用個案立法、溯及既往等等濫權手段的憲法視線。司法屈服於濫用多數權力的立法手段,輕率地放過了今天的執政者違憲;不啻是說多數的暴力就不算是暴力。多數立法說誰該死,誰就該死?

說是基於特別重要的公共利益,就可個案立法、溯及既往,並通過最嚴格違憲審查的時刻,就是憲法視線消失的時刻。法治國家的最後防線為多數暴力助拳,司法還能剩下什麼作用?

(作者為東吳大學法研所教授)

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