蔡政府在林全院長任內,一口氣提出8800億經費需求,推動前瞻基礎建設,規畫將其中一半金額(4241億)用於軌道建設。國發會8日宣布2021–25年期之設計「前瞻2.0」,竟大砍2300餘億、一舉將軌道建設金額調降至1903億;全台各地原定17項的建設,並未編列任何經費。受影響藍、白縣市地方首長急著跳腳,綠色執政縣市首長看似老神在在,但想必心中也是五味雜陳。

前瞻經費的乾坤大挪移,驗證了當初規畫的草率與急就章;如此脫譜行徑,使得施政規畫不過是「形式」。當政客搬出「滾動式」檢討的話術,行政權就可以隨興、不受拘束的扭曲與擴張。新冠病毒的紓困振興則是另一個例證;其經費需求,竟可從原本的600億增加至4200億,整整上調了7倍。

若加計「紓困3.0」全部舉債之2100億,109年度中央政府總預算連同各項特別預算之舉債合計數應為5138億。但為避免成為史上一會計年度內舉債最高的政府,行政團隊將部分應舉借的債務,從109年度挪至110年度,而使109年度債務舉借數為4596億元,略低於馬英九政府於99年度所創下之4762億的歷史紀錄。但既使經過如此技巧性的操作,109年度舉債合計占總預算及特別預算歲出總額合計數之18%,違反《財紀法》與《公債法》所規定之15% 債限。

又紓困3.0之2100億預算,其中「回補」的部分就高達1235億;換言之,早在立法院通過預算前,紓困3.0經費就已經使用了將近6成(58.81%)。如前所言,由於部分債務舉借實已挪移至110年度,紓困3.0「回補」的操作手法,是不折不扣的「寅食卯糧」;其未編列預算而動支經費的作法,則是違反《預算法》政府「不得於預算外動用公款」之規定。

其間的插曲是,蔡英文總統於8月20日接見國內團體時,竟還作出「推動紓困3.0、逐步落實2100億元特別預算」的宣示,似乎渾然不覺6成經費早已動支。

探究何以行政團隊得逃避《財紀法》與《公債法》債限之規範,並且無視《預算法》經費動支相關規定?原因在於—《紓困振興特別條例》訂有排除債限規範與經費動支規定的「例外條款」(escape clauses)。因此,雖有財政紀律規範,但一旦有政策需求,財政紀律可以很容易地以特別立法拋棄。

舊約聖經裡的「利維坦」(Leviathan),又譯為「巨靈」,是一頭邪惡足以與撒旦相提並論的巨大生物,以海怪的形式存在,孽釁四海、無所不噬。在財政學的公共選擇學派,則有布倫南(G. Brennan)及布坎南(J. Buchanan)兩位學者提出政府「巨靈假說」(Leviathan Hypothesis);其基本假設在於政府是剝削人民、極大化收入的實體。民主社會必須要能夠約束此巨靈。

我們藉此再次呼籲,「財政紀律入憲」與成立獨立超然之「財政委員會」。憲法為國家基本法,可以限制政府行為。由於法律(包括特別條例),與憲法牴觸者無效,財政紀律規範的入憲,將可有效遏抑政府一再以特別條例舉債、規避財政紀律規範的情形。獨立超然的「財政委員會」,或也有助於抑止選舉撒幣、政策為選票服務的財政亂象。

(作者陳聽安為政大名譽教授,陳國樑為政大財政系教授)

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