日本首相菅義偉就任,適值美國總統大選,選擇以越南、印尼兩東協國家,作為疫後重啟首腦外交起手式,既彰顯「安規菅隨」,凸顯東南亞對日本的重要,又避免在川普及拜登、美國與日本間形成選邊的態勢,並向世界表達,日本外交將更獨立自主。

越南為今年東協的輪值國,而印尼更為東南亞人口最多的國家,菅首相出訪越、印,不僅意味日本對東南亞及南海問題的重視,亦可視為在「新冷戰」形成的美、陸對立激化中,向國際社會發出明確的外交訊號。

菅義偉雖身處東協,但其發言的重點仍聚焦對陸、美外交的思考。不善於外交的菅義偉試圖走出具個人特色的外交路線,使「菅外交」步上軌道,展現其治國能力,鞏固民意對菅內閣的支持,以利自民黨在即將到來的眾議院大選中獲勝,延續執政。

菅義偉在河內及雅加達與東協所持的「印太展望」(ASEAN Outlook on the Indo-Pacific)同調,暢言「自由開放的印度太平洋構想」,意有所指的說「在此區域,正在發生與法治和開放性背道而馳的動向」,「力爭實現法治、開放性的基本原則」。「菅外交」在堅持「美日同盟」下,與越南強化安全合作,以此確立日本「海上生命線」所在之南海的戰略地位,菅首相就日本對越南的防衛裝備與技術轉移協定基本達成共識,計畫向越南出口巡邏機及雷達技術。

菅義偉以警戒大陸在南海動向的談話,拉近與越南及印尼的距離,但其無意將此與「圍堵大陸」掛鉤,菅義偉直言,「自由開放的印度太平洋構想」(FOIP)並不是要創設印太版的北大西洋公約組織(NATO),以此謀求理解日本無意聯手印太域內國家在此區域推行對抗性的地緣博弈戰略。相較於美國總統川普所欲建構的「圍堵」,菅義偉在印太區域形塑較為對陸融和的形象。

然而,日本拉攏東協的意圖不言可喻,菅首相強調,日本與東協為尋求開放印太地區的老朋友,雙方更緊密的合作將為印太地區帶來經濟繁榮的基礎,強調無意排斥個別國家,願意與任何有共同想法的國家合作,建立和平繁榮的未來,反對任何加劇區域局勢緊張的行為。

菅首相不諱言將結合有志一同的東協推動「印太構想」,但卻希望北京不將此聯想為「印太版北約」,以降低大陸的不悅。顯然,日本拉攏東南亞並不意味著是在疏遠大陸,菅義偉繼承「安倍外交」,努力在大陸及其盟友美國之間保持平衡。

近代以來,日本重視東南亞源自於自身的經濟與安全利益,並非完全著眼於制衡或牽制中國。因此,對於菅首相推動東協外交,北京無須將其理解為陸、日在南海的零和式競爭,而反制日本,招致陸日關係惡化。在陸、美對立中,東協與日本接近亦可有效緩解在兩者間選邊站隊的壓力,在外交上對陸、美採取較平衡的政策。注視東協的「菅外交」無意為川普的「印太戰略」作嫁,扮演「圍堵大陸」的側翼。

新冠疫情重創日本經濟,菅首相深知大陸的內需能為日本注入經濟動能,日本須再思疫後在東亞的產業聚落布局,強化供應鏈的安全,但「脫鉤中國」絕非日本的合理選項。如何在「政治壓力」與「經濟引力」平衡以對,成為「菅外交」的現實考驗,雖然困難,但須克服。

在中共十九屆五中全會及美國大選後,王毅可望訪問東京,此為菅首相持續對陸交往的外交表態,穩定因新冠疫情及「印太版北約」之說而動搖的陸日關係。然而,對陸日關係走向而言,美國大選結果為關鍵因素,但縱使白宮易主,陸、美對抗態勢仍將持續,差別在於民主黨總統候選人拜登將修正利己主義式的打壓大陸,改採較聰明的方式應對北京,此將改變美國在印太的合縱連橫。

「菅外交」在東協初試啼聲,可聞見日本冀望大陸以國際規範處理印太周邊情勢,但不支持建立類似NATO的排他性集體安全機制。菅內閣意識到當前陸、美皆想建構有利於己的周邊環境,但都不符日本國家利益,日本「印太構想」的關鍵字為「自由開放」,而非「選邊圍堵」,此不僅是日本對區域多邊機制的主張,亦為東協、南韓及印度的態度,台灣不應自外其中。

#旺報社評