面對中國大陸軍事實力的愈益增強,以及兩岸軍力失衡的漸趨嚴重,大陸對台軍事威脅不斷增加的情況下,「整體防衛構想」(ODC)成為近年來台美雙方探討如何強化台澎防衛的關鍵名詞,美國政府對此尤為熱衷。

建立軍事力量,捍衛國家安全,實為普世皆然的國防目標。國防建軍與備戰用兵之要件有二:一曰「錢」,二曰「腦」。古今中外各國,從未有無窮之資源,亦沒有廉價之國防,如何在有限的資源下,建立適切的國防力量,得以預防戰爭,戰勝敵人,贏得和平,則需大智慧。

早在2009年美國國防部前助理部長葛瑞森於「美台國防工業會議」發表主題演講指出:「由於中國經濟的快速增長和軍事現代化,台灣再也不會有如同中國仰賴數量優勢的奢侈了。相反地,台灣必須通過專注於創新(innovation)和不對稱(asymmetry)來利用其質的優勢」。

此後,「創新」與「不對稱」即成為台美雙方軍事會談的主題之一,亦廣泛出現在我國政策宣示與文件中,直到近年「整體防衛構想」的正式提出,方才有較為系統化的論述。

「整體防衛構想」之原始概念,在於探索與運用「不對稱戰力」的思維,意謂藉由機動、隱蔽、分散、欺敵、量多、價廉等作戰形式及武器特性,提高用兵彈性與戰力存活性,增加敵軍作戰難度,進而以較小的資源與力量,達到較大的嚇阻效果與作戰能量。

其實「整體防衛構想」不是總統的「國防理念」,不是行政院的「國防政策」,亦非國防部的「國防戰略」與「軍事戰略」。在位階上,「整體防衛構想」是遵循並支撐「防衛固守,重層嚇阻」軍事戰略,所釐訂「打什麼仗,如何打仗」的指導構想,亦即結合作戰思想與行動的《三軍聯合作戰要綱》。

《中華民國108年國防報告書》中闡述「整體防衛構想」涵蓋「戰力保存,濱海決勝,灘岸殲敵」三大支柱,亦即應用於中共正式發動全面武力犯台時之三軍聯合作戰。準此,原始版的「整體防衛構想」有如「甜甜圈」的概念,並未涵蓋中國大陸對台用兵的全程;換言之,它沒有完整包括國軍平時應對共軍演訓擾台,維繫周邊海空域安全,以及戰時海上交通線暢通的「圈外」任務;也沒有包括共軍登陸成功後,全國總動員的軍民聯合國土防衛作戰的「圈內」任務。

如果「圈內」補足了,就可以鞏固形成「要塞堡壘」,甜甜圈就可以變成「槓子頭」。如果「圈外」加上了,就能涵蓋國軍應對「灰區」威脅,善盡區域安全責任,也不至於淪為斷絕外援,只能「獨立固守」的「孤島危城」。

自從去年國防報告書出版後,國外及台灣已經有眾多「延伸性」論述,無論是向內持續研究我國後備動員制度改革的各種可能選項,或是向外探索國軍與友盟建構交流合作機制,均已實際展現了「整體防衛構想」的擴充性。此外,後續延展的探討,更可以漸次導引「傳統戰力」與「不對稱戰力」的配比,牽引「全民防衛」跨部會責任分擔,更可以啟發未來制定上位之「國家安全戰略」的內涵。

過去10年有關「不對稱戰力」,以及近年對於「整體防衛構想」,台美雙方政學界之間,我三軍各軍種之間,現役與離退將校之間,多存有不同之見解與重心;此不但無可厚非,更應是可喜之現象。持平而論,「整體防衛構想」實為台美雙方所共同研創,並經由國防部各聯參集體討論而逐漸成形,並非單方之所有,亦非一人之發明,實應不掛姓名,不扣帽子,以免徒增困擾,反而限制其未來持續發展。

「整體防衛構想」之妙,在於關鍵字「整體」(overall),無論中英文字義,都可解讀成「全般」、「總體」,也就使其具備巨大寬廣的延續性質。有鑒於此,未來無論人事更迭或政黨輪替,均無更名之必要。

經歷近年的探討,「整體防衛構想」已經成為台美雙方軍事交流合作,所使用的「共同通用名詞」,倘能秉持「創造發展、與時俱進」的精神,當可持續增修完善,或有可能發展出「共同作戰構想」。

(作者為淡江大學戰略研究所副教授、戰略暨兵棋研究協會理事長)

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