拜登即將於1月20日正式就任為美國總統,其主要內閣團隊成員已大致被選任,尚待參議院的同意任命。以目前媒體揭露之人選看來,拜登新政府團隊成員大致有背景多元、經驗豐富、及同意全球主義等特點,其施政也將有較高的可預測性。

拜登自去年11月中旬起即開始進行人事布局與徵詢,若以《華盛頓郵報》截至1月15日的統計,其內閣將由包括副總統及白宮幕僚長等25位人士組成,背景相當多元。拜登在競選期間即多次表示要打造一個多元的內閣,反映在性別比例與族群分布上。依據《華盛頓郵報》統計,在25個職位中,有12個為女性出任(含副總統)、至少13位為非白人族裔,大幅超越川普就任時的內閣成員,也較歐巴馬更多元一些。

如人選均獲參議院順利通過,則國防部將首次由非裔出任、財政部長將首度由女性出任、國土安全部長將首次由拉丁裔出任、內政部將首度由原住民出任、白宮經濟顧問委員會主席及預算局局長都將是首次由少數族裔女性出任。

拜登內閣成員第二項特點為具有行政經驗,尤其是華府經驗;其優點在於有較高的可預測性,弱勢則是可能被抨擊為歐巴馬第三任。首先,拜登提名了擔任副總統時期的國家安全事務顧問布林肯(Antony Blinken)出任國務卿。布林肯於歐巴馬第二任期時出任美國副國務卿,先前從政資歷亦非常完整。財長人選葉倫(Janet Yellen)亦曾任聯準會主席,司法部長亦曾處理奧克拉荷馬爆炸案。歐巴馬時期的官員如托馬斯·格林菲爾德(Linda Thomas-Greenfield)出任美國駐聯合國大使、海恩斯(Avril Haines)被提名為美國國家情報總監,而美國國土安全部前副部長馬約卡斯(Alejandro Mayorkas)則被提名為國土安全部部長。其餘內閣成員也多有至少州政府層級的執政經驗。

此外,蘇利文(Jake Sullivan)出任白宮國家安全事務助理,他亦曾任布林肯副手、同時相當年輕。拜登同時提名美國前國務卿並曾參選美國總統的凱瑞(John Kerry),出任美國總統氣候變遷議題特使。曾任歐巴馬國家安全事務助理的萊斯(Susan Rice)將出任白宮國內政策委員會(Domestic Policy Council Director)、曾任美國駐聯合國大使的鮑爾(Samantha Power)獲提名掌管美國國際開發署(USAID)等,均為華府熟悉的老面孔。可以看出拜登防疫與經濟優先、施政力求穩定的考量。

拜登新政府人事布局由穩定中求表現,這符合歷任美國政府(川普除外)的行事作風,且由他們多數具有華府經驗,甚至與拜登共事的經驗,顯示此一新政府可能不需要(且環境亦不允許)太長的磨合期。拜登政府上台初期必定是以經濟及疫情為第一優先,之後才能處理對外關係。相較於川普的「美國第一」卻造成「美國唯一」的口號,拜登將重新界定美國的國家利益,審時度勢(choose his time and space)制定外交政策。

除了背景多元、從政經驗豐富外,拜登內閣成員在意識形態上多屬溫和派或非極端的進步派,但值得注意的是,包括拜登本人在內,他們多不排斥全球化,但主張政府要能夠調和經濟全球化帶來的利弊得失。反映在外交政策上,他們並非孤立主義者,將支持透過外交手段來重建美國領導地位,但主張要能為美國中產階級帶來實質利益的外交政策才是較佳的政策。

拜登團隊的外交政策首要特點將是支持多邊主義並強化盟友關係。在此重點下,歐洲國家與美國的關係自然成為拜登要修補並廣泛運用的外交基礎。然面對中國大陸的崛起與挑戰,拜登日前宣布國安會將設立印太事務協調官,由歷任國務院、國防部等重要職位的坎貝爾(Kurt Campbell)出任,下轄包括中國、東亞暨太平洋、及南亞等事務至少三位資深主任;其中中國事務主任一職亦將提升為資深主任,由曾於國務院及國安會任內處理中國及北韓事務的羅森伯格(Laura Rosenberg)出任。以專責事務主任之架構而言,此等安排將使得未來國安會處理亞洲事務的人力已超過其現有處理歐洲事務的人力。

上述人事布局以及組織改造的政策效應值得期待,尤其是坎貝爾本人出任國務院東亞暨太平洋事務助卿時,即是參與國務院內部重返亞洲政策決策與執行的要角,拜登團隊的外交政策應不至於出現重歐輕亞的現象。

我們對此表達肯定之際,也應思索拜登上台後美台關係的可能走向。即便拜登政府主觀上願意強化與台灣關係,但客觀上其他對美國威脅更大的挑戰如經濟、疫情等應會是其政府在人力財力等資源配置的重點。

(作者為國立政治大學外交系教授)

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