美國總統拜登宣誓就職,象徵了新時代的開端,他的國安團隊主要成員19日在參議院任命聽證會中勾畫出未來外交國安策略的藍圖,中國政策將持續強硬,美中關係回不到歐巴馬時代的溫和與友善,但也會改變川普政府的全面對抗策略,台美關係也會產生微妙的變化,台灣需要非常敏銳地因應變局,兩岸政策需要強化危機管理。

拜登就職演說通篇強調「民主與團結」,並未觸及外交政策,顯示初期施政重點仍在疫情、經濟、社會對立及種族歧視等嚴重內部問題,但他是否能重振美國外交,恢復美國領導地位,建構世界新秩序,仍將是國際社會關注所在。從參院相關委員會舉行的任命聽證會可看出,美中關係走向及台灣問題可能引發美中衝突,仍是美國關切的議題,美國的中國政策與美台關係將會與川普時代不同,民進黨政府需要新思維與新對策。

準國務卿布林肯在參議院外交委員會指出,「中國對美國構成了最重大的挑戰」,美國將以實力面對與中共的戰略競爭,並能「戰勝」中共。關於台灣問題,他表示,長期以來,美國對台灣的承諾都是跨越黨派且堅定的,例如《台灣關係法》、美中公報等。他重申將遵循確保台灣自我防衛能力的承諾,以及支持台灣的國際參與。國防部長提名人奧斯汀在參議院軍事委員會的任命聽證會中提出同樣的保證。

布林肯與奧斯汀的證詞基本上代表美國對兩岸關係的態度與政策回復到歐巴馬時期,《台灣關係法》、一中政策、台海維持現狀、保持「戰略模糊」、鼓勵兩岸和平對話再度成為美國政策基石。如再考量白宮「印太事務協調官」坎貝爾所言美國「挺台,但不反中」,以及拜登核心幕僚艾利森強調,台美深化關係是好事,但拜登也明白只有一個中國,美國不會承認台灣獨立,顯見拜登與川普雖然同樣挺台,但政策基礎與方法大不同,民進黨的「聯美抗中」策略已出現破口。

聯美抗中策略出現破口

川普主政4年,實施極端的全面反中政策,不斷打台灣牌挑戰大陸,民進黨則密切配合,欣然充當美國抗中代理人,也引發北京批判台灣「倚美謀獨」。台灣當前必須面對的是川普與蓬佩奧亞洲政策失敗的事實,在經濟上未能抑制中國的繼續成長,在軍事外交上無法有效嚇阻、圍堵中共,加上兩岸軍力加速失衡,台灣地位更為脆弱,安全壓力不減反增。

可以預期,拜登將會持續支持台灣,並某種程度運用台灣箝制中共擴張,但川普時代刻意高調凸顯的高層官員訪問及互動、出售攻擊性武器則可望降低。台灣最近已逐漸調整台美關係空前友好的論調,但本質上仍是著重政治、安全層面的象徵主義,忽略經貿、氣候變遷、新冠肺炎大流行等實質議題,所謂的深化雙邊關係已淪為口號,決策者迄今還寄望聯美抗中可適用於拜登政府,更是一廂情願、不負責任的做法。

拜登政府體察華府當前的反中氛圍,必須展現新政府應對中國挑戰的決心與信心,布林肯在參院聽證會的聲明及答詢展現了應有的強硬,但聽證會本質是政策宣示,對於美國將如何恢復印太區域均勢、重建各方可以接受的區域秩序,以美國目前的國力及地位將是極為複雜、艱難的挑戰,絕非美國單方能夠主導。展望未來,美國不但不能排除中共,更要認同其在印太地區中的地位,在主要機制中擁有一席之地,善用自己的力量讓大陸成為「負責的利害關係者」,在這種脈絡下,中共的影響力及話語權將更強大,台灣相對更落於弱勢。

需調整兩岸及對美關係

拜登就職之日簽署了17項行政命令及相關文件,其中包括重返《巴黎氣候協定》、終止退出「世界衛生組織」(WHO)的程序,以多邊主義取代川普的單邊主義。美國將結合盟邦與夥伴制衡中共,如何融入美國倡議的各類型聯盟及國際組織更是台灣另一個外交挑戰,但過度依賴美國、兩岸敵對意識升高等因素,會阻絕了台灣突破的機會,民進黨政府對外關係需要更多「彈性」。

台灣充斥偏安心態,美國國安團隊反而具有因台灣問題與中國衝突的危機意識,艾利森認為,拜登政府的挑戰在於如何建立新兩岸方案,改善美中台三邊關係。事實上,處於兩大強權之中的台灣,才最需要調整兩岸及對美關係,否則台灣前途終將由美中競爭結果決定。

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