隨著美國新任閣員的陸續發言與表態,拜登政府的中國政策似乎逐漸明朗。值得注意的是,這些重要閣員的發言顯示了強硬的「抗中」立場,和拜登競選期間的主張有異,反而有些「川規拜隨」。這現象並不尋常。

首先是國務卿布林肯(Anthony Blinken)在參議院聽證會的發言指出:中國無疑是「對美國利益帶來最大挑戰的國家」,並認同前國務卿蓬佩奧(Mike Pompeo)將中國對新疆維吾爾族的行為定義為「種族滅絶」。

接著駐聯合國大使托馬斯-格林菲爾德(Linda Thomas-Greenfield)在參議院聽證會上也表示中國是「戰略競爭者」(strategic competitor),並對參議員提及她2019年在喬治亞州的薩凡納州立大學(Savannah State University)孔子學院發表演說一事表示後悔。

國家安全顧問蘇利文(Jake Sullivan)則在1月29日立場相異的美國六大智庫合辦的線上論壇,與前國安顧問歐布萊恩(Robert O'Brien)對話時表示:美國必須要面對「中國在新疆對維吾爾族人的暴行、對香港群眾的鎮壓、以及對台灣的威脅」,並指出中國議題是美國與歐洲盟友之間最重要的議題。

閣員論述立場與拜登競選主張不同

這些論述立場和拜登競選時的政治主張是有差別的,將俄羅斯作為參照面就會比較清楚。去年9月,拜登接受美國有線電視新聞網(CNN)訪問時曾表示,俄羅斯是美國的對手(opponent),中國則是認真的競爭者(serious competitor)。10月接受哥倫比亞廣播公司(CBS)訪問,被問及哪個國家對美國構成最大威脅時,拜登也表示是俄羅斯,因為俄國破壞美國的安全和聯盟,中國則是美國的最大競爭者。

拜登將俄羅斯界定為美國的最大威脅,較之前川普與普丁之間說不清楚的關係明確,各方因而預期他上任後對俄羅斯與普丁將更為強硬。然而拜登不僅很快的與普丁通電話,雙方還對「新戰略武器削減條約」(New START)延長5年達成協議,美軍在歐洲也沒有動作。相對而言,拜登遲遲未與習近平通話,被問及時,白宮發言人僅表示會「戰略性處理」,而太平洋艦隊在南海與台海則動作頻仍。輕重之分很清楚。

談到戰略,羅馬人有條重要古訓,那就是「千萬不要同時在兩個方向作戰」,因為力量被分散可能兩邊都輸。雖然拜登日前在國務院的外交政策演說中並未改變說法,但他明快的緩解了與俄羅斯的緊張,全力應對中國,對立面的位階,中國似乎已調整到在俄羅斯之上,類似川普政府後期的定位。

不僅如此,拜登政府在語境上也延續了川普時期。例如在國安會設立「印太事務協調總監」的新職務,「印太」概念確定取代了歐巴馬時期的「亞太」。在聯合盟友的部分,蓬佩奧去年那場著名的「共黨中國與自由世界的未來」演說中,即呼籲要建立「一個民主國家的新聯盟」。在民主價值觀的部分,仍聚焦中國在新疆的種族滅絶、香港的打壓民主以及對台灣施壓等議題,並未增刪。這使拜登政府的對中政策,看起來不僅立場強硬的程度與川普後期無異,甚至內涵也幾乎相同。

但這是不合理的。一般政黨輪替後,新政府上台都會凸顯與前政府的差異,以帶來新的政治氣象,華盛頓也不例外。拜登就職首日即簽署15項行政命令和備忘錄,包括重返巴黎氣候協定和世界衛生組織(WHO)、停止美墨邊境築牆,以及要求在聯邦大樓內要佩戴口罩等,都是打臉川普。然而在川普「遺產」有關中國政策的部分,卻為何照單全收?

拜登政府會讓川普「遺產」框住嗎?

回到拜登勝選後,美國政權交接期間的諸多波折來看,或許能較為明朗。川普政府在任內最後兩周,對中國發動了幾乎無所顧忌的猛烈攻勢。1月8日宣佈將派駐聯合國大使克拉芙特(Kelly Craft)來台,9日宣佈取消「美台交往限制」,15日將中海油、中國商飛、小米等9家中國公司列入支持軍方發展企業予以制裁。蓬佩奧還在推特上發言,他的抗中舉措將成為他任內的「遺產」。

成熟的民主政治,看守政府一般不作重大決策,以示對新民意的尊重。川普政府在最後時間頻頻出手,還以「遺產」概念企圖框住新政府的政策方向,違反政治慣例,被視為給拜登「穿小鞋」。以「挺台」來抗中的模式,也被美國學者認為對台灣並無助益。

華府智庫戰略暨國際研究中心(CSIS)學者葛林(Michael Green)、葛來儀(Bonnie Glaser)與美國在台協會(AIT)前理事主席卜睿哲(Richard Bush)即曾聯名撰文,表示在任期最後幾天強烈挺台,將使對台政策政治化,反而對美台關係不利。知名的友台學者任雪麗(Shelley Rigger)也表示,川普政府是在即將結束之際決定給別人帶來麻煩。

這的確給拜登政府帶來麻煩。在美國受新冠疫情影響而充斥強烈的反中情緒下,對中政策的強硬與否成為政治檢驗。托馬斯-格林菲爾德即因曾在孔子學院演講中誇讚過中國,其駐聯合國大使的任命投票,即被共和黨參議員克魯茲(Ted Cruz)推遲。

這可以解釋為何拜登團隊競選期間的政策立場,上任後會出現微妙變化。重要閣員必須表現出和川普「遺產」同樣強硬的抗中,以避免在華府政治氛圍中遭到質疑,甚至被圍剿。果真如此,那麼口頭上的強硬抗中,就可能只是「權宜之計」。

因為競爭不是只有對抗,還有合作的成分。如果美、中搞成全面對抗,雙方就沒有合作空間,未來演變就只有戰爭一途,而那是美國想極力避免的「修昔底德陷阱」。川普政府知道那所謂「遺產」的強硬抗中路線並不可行,否則不會在最後幾天,不必負政治責任的時候才拋出。這也意味著拜登如果要與中國展開有意義的競爭,就必須逐漸緩和目前雙方的緊張關係,甩開川普政府刻意框住政治對手的「小鞋」。

因此,話雖講得強硬,拜登政府仍謹慎的透露出和緩與中國關係的訊息。例如發佈備忘錄,指示不要再用武漢肺炎或中國病毒稱呼COVID-19,因為「以起源的地理位置提到新冠病毒大流行」會助長仇外情緒。這雖說是為了維護美國亞裔人士的利益與尊嚴,但川普曾多次使用中國病毒一詞抨擊中國,因而對中國來說,可算是善意表示。

更值得注意的是布林肯的論述,不是他說了什麼,而是他沒有說什麼。布林肯在表述中國政策時並未將「中共」與「中國」區隔。眾所周知,蓬佩奧曾刻意凸顯「中共」統治的意義,在很多場合使用「中共」而不是「中國」,並稱習近平為「總書記」。

區隔「中共」與「中國」其實並不是保守派觀點,事實上更接近一貫主張與中國接觸的自由派理念。《紐約時報》專欄作家紀思道(Nicholas Donabet Kristof)即曾撰文,建議拜登「把習近平和中國分開看;批評前者,而不妖魔化後者」,以避免冒犯整個中國,迫使官員們不得不團結在他們的領導者周圍。

但這是「離間」的概念,暗示中國人民推翻中共統治或官員發動政變。布林肯未延續此一說法,顯示美國對中政策的真正方向並非那麼強硬。或者更精確的說,拜登政府的中國政策與對台政策,還沒有真正明朗,應沉住氣繼續觀察為宜。

(作者為台灣國際戰略學會執行長、博士,國戰會專稿,本文授權與洞傳媒國戰會論壇、中時新聞網言論頻道同步刊登)

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