海巡署與海軍陸戰隊3月1日在東沙島舉行實彈演練,3月23日也要在南沙的太平島執行實彈演習,雖然兩次的軍演都是由海巡和海陸同時舉行,但主要負責單位還是以海巡署為主導,那麼以台灣海巡的實力是否真的能夠捍衛島嶼安全,在南海局勢急速軍事化的情況下,這是值得探討的問題。

海巡艦隊之所以被稱之為「第二海軍」,不是因為海巡艦隊可以作為「第一海軍」的預備隊,而是如果海巡在執法時遇到麻煩,可以立即召喚第一海軍並立即得到支援。

海巡就是海上警察,但是海上警察和陸地警察不一樣,除了海上執法,海巡艦隊還具有國家主權的象徵性意義,這點和正規海軍是一樣的,這個相同點使得海巡必須與海軍密切的協同工作,而不能只是當警察而已。

國家主權的延伸

國人包括海軍本身一向認為海軍的功能就是海上作戰,忘了海軍還有可與海巡共用的其他任務諸如:維護國家主權安全和海洋權益、維護我國海外利益、護漁護航、保護海上原油通路、進行海洋測量和觀測、維護無線電導航系統、佈設航標、保護海底光纜、救難、查緝走私等等。只要是政府所屬的船舶或飛行器,無論是海軍或海巡都有責任和義務執行這些任務。

還有重中之重的是制海權的維持。海軍與海巡怎麼可把自己局限在領海之內呢?讓我們快速溫習一下制海權:

第一, 制海權是相對的、而不像陸權是絕對的,因為海洋屬於大家,我們只能通過而不能佔領。

第二, 由於制海權的相對性,以至於海戰是局部性的,即使輸了還可以重來;而陸戰則是絕對性的,因為我們無法想像如何與敵國共用主權。

第三, 弱國海軍的戰略必須是防禦性的,所以它往往被迫出海保護海疆,而且為了保衛海疆,在戰術上海軍必然採取攻勢,就是防禦中的攻擊。

第四, 海洋的價值就是它作為國家的交通線,特別對於島嶼國家而言,每個島嶼之間的交通線維持更顯重要,我們把交通線當作防線來看就沒錯。

第五, 島嶼國家的海軍戰略先從分散兵力開到每個島嶼,在決戰時刻迅速集中兵力形成局部優勢,海巡也應該如此。

根據這些原則,如何安排海巡艦隊的行動就很清楚了。首先,海巡必須平均的駐防在每個島嶼包括本島、澎湖、金門、馬祖、烏丘、東沙島、太平島。其次,把這些島嶼形成一個有機的網路而且常態性交織性的巡邏,這樣才能有效的控制航線(制海權)。最後,海巡艦隊切不可被動,而必須主動執法,即使吃虧也不能示弱。海軍與海巡聯合作業,才是真正意義的維護海疆。

海巡武裝執法的問題

根據《海岸巡防法》第4條第4款、第13條賦予海巡單位動用武力的權力,就像陸地員警一樣可以使用武力對抗犯罪。同理,中國大陸也通過海警法,允許海警局在《中國管轄海域》內對國外船隻動武,世界各國海巡單位對於違規違法者都有動武的權力。

《聯合國海洋法公約》第111條規定了緊追權(Right of Hot Pursuit),沿海國在認為外國船舶違法該國法律和規章時,可以行使緊追權,使用武力是緊追權的延伸意義。2014年,美國海岸防衛艦就在波斯灣向伊朗籍帆船開火,2013年韓國海岸防衛隊也曾向中國漁船開火,2017年希臘海岸防衛隊向土耳其貨輪開火。

問題不在開火,而在開火的地方以及物件。《聯合國海洋法公約》第111條認定的緊追權須在追逐國的內水、群島水域、領域或鄰接區、專屬經濟海域之內,某些狀況允許海巡艦可超出範圍遂行緊追權。

由於海巡具有國家主權象徵的意義,有時必須慎選開火物件。在西太平洋海域,台灣海軍與海巡實力明顯不如日本和中國,不可硬拚,實力不如人就只能談判,例如台灣與日本的《台日漁業協議》,兩岸之間的《海峽兩岸漁船船員勞務合作協定》。

但是兩岸僅限於漁業合作,並沒有漁業執法合作。如果政府能夠和日本與中國談成了漁業執法合作,就可以節約駐防在本島的海巡兵力,投射到本國漁船最需要政府的地方例如南海。

台灣海巡在南海主要將遭遇窮兇惡極的越南海巡或菲律賓海巡,我絕對不能示弱,一旦示弱,就表示國家主權的讓渡與失敗。在戰術上可參考橄欖球戰法,例如以1艘4000噸海巡艦拖住對手大型海巡艦,然後再以百噸級小型海巡艦機動騷擾與近戰。

我們無法得知各級海巡艦的衝撞與耐撞能力如何,這是必須具備的最基本能力。至於不耐撞的沱江級海巡艦鋁合金船體無法參與近戰,其唯一功能就是武力打擊。

海軍要協助海巡、而不是讓海巡變成第二海軍

先進國家的作戰體系完整,能夠迅速整合兵力,這就是為什麼先進國家海軍與海巡可以聯合作業的原因。在指揮體系之內,儘管海巡與海軍隸屬不同,但在值勤時候兩種兵力卻可以迅速組網互聯互通,以發揚最大戰力。

美國海岸防衛隊是五大軍種之一,無論戰時還是平時,它都與美國海軍一起工作。在戰時,海岸防衛隊與海軍和北約部隊共同參加軍事任務。在平時,它保衛美國及其盟友的海洋利益。即使是防衛隊單艦值勤,也可就近得到美國海軍的支持與救援。海岸防衛隊直接接受國土安全部的指揮,雖然不是參謀聯席會議成員,但是司令與其他軍種司令擁有同樣的發言權。

日本海上保安廳擁有各型船舶2百餘艘、總排水量達8萬噸,次於美國海岸防衛隊和中國海警船隊,整體實力高出許多小國海軍,是日本不折不扣的第二海軍。日本海上保安廳相關情報、指揮、通信與控制系統均與日本海上自衛隊互聯互通,兩者是日本貫徹海上國防政策與維護海洋利益安全的兩大支柱。

從美日例子可以看出,海軍與海巡有必要聯合值勤,而且海軍必須作為海巡最大的支持力量。讓我們搞清楚海軍與海巡的主次關係,海軍的火力遠大於海巡,因此海巡是主、海軍為次,火力強的海軍應該是支持海巡的最大力量,而不是讓海巡委屈的去當海軍的預備隊(第二海軍)。

結論

在平時,海巡能做的海軍也能做,海軍能做的海巡更有義務支持,例如海巡艦透過常態性巡邏與執法可以協助海軍控制航線和維護海上利益,海軍則支持海巡執法。在戰時,海巡更應義不容辭的協助海軍作戰。兩者的關係是互補的,各自行動而不整合只會分散力量。

真正作戰的時間並不長,絕大多數時間都處於平時狀態。若我們把海軍活動範圍限制在作戰的領域,那就太浪費國家資源了。至少在行政院層級就得融合海軍與海巡,使其能夠在共同的作戰體系之內行動,更廣、更高、更深的結合國防與海洋經濟利益。

(作者為台灣國際戰略學會研究員,法國博士,國戰會專稿,本文授權與洞傳媒國戰會論壇、中時新聞網言論頻道同步刊登)

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