台灣近3年(2016年至2018年)民間消費成長率分別為3.35%、2.68%及3.04%,皆優於整體國內生產毛額(GDP)成長率。但根據國民所得統計之民間消費結構調查,國人於休閒及文化消費支出比重十年來不斷下滑,2018年與2017年度持平,占8.1%,不過絕對金額較上年略為下滑。而最新發布的《2020年台灣文化內容消費趨勢調查計畫》,台灣人休閒時間被網路占據,約五成的讀者會進行付費閱讀圖書及雜誌,各類刊物每月花費金額差異不大,圖書的平均花費金額約為276元。在一片低迷的出版消費狀況下,閱讀人口沒有提升,出版環境早就亮起紅燈,台灣的文化國力值得憂心。

今(2021)年終於在新版《文化藝術事業減免營業稅及娛樂稅辦法》中,增訂圖書業者可為其出版或進口具ISBN/EISBN的圖書申請免徵營業稅,3月起,出版業者申請後,獲得免稅認可的圖書銷售收入都免徵5%營業稅。對消費者而言,圖書的營業稅減免,因為不是營業稅的零稅率,在加值型營業稅的實務上,免稅會因為適用在最初、中間或最終銷售階段,而有不同之實質效果。《文化藝術獎勵條例》對出版的免稅,適用在最初銷售階段,也就是出版業者對通路或消費者第一階段銷售時減免,則在下一階段課稅時,將發生追補作用(catching-up effect)而失卻免稅之實質利益。這也就是在這次免稅政策施行後,出版社固然能得到部分稅務上的減免,降低成本,但消費者未必能獲得完整的價格優惠。

事實上《加值型及非加值型營業稅法》第8條中早就規範了一系列免徵營業稅的對象:出版業發行經主管教育行政機關審定之各級學校所用教科書及經政府依法獎勵之重要學術專門著作;依法登記之報社、雜誌社、通訊社、電視台與廣播電台銷售其本事業之報紙、出版品、通訊稿、廣告、節目播映及節目播出。

比照各國營業稅法,幾乎都有對於書籍營業稅減免之規定。如英國的營業稅法規定,書籍與雜誌均適用零稅率。德國與法國營業稅法對於書籍之銷售行為,除了不適合少年閱讀的刊物以外,均享有優惠稅率。反觀我國一直提倡「書香社會」,卻沒有將出版品免徵營業稅列入稅法中,不免為德不卒。

對出版業的租稅減免,在美國早已行之有年,表現出各州政府對於文化媒體的補貼,尤其多數州對報紙減免銷售稅,可謂適例。但是租稅減免究竟旨在扶助媒體,抑或是對言論施加檢查,其中之界線非常模糊。不過如果一旦政府對於相同性質媒體透過差異性免稅之補貼,往往直接干預到言論自由,造成媒體間經濟負擔的不平等,扭曲閱聽人選擇與使用媒體之權利,因此媒體間的歧視性免稅,往往因為違反美國憲法第一及第十四增修條款而告無效。

1987年的「阿肯色州作家協會訴阿格蘭案(Arkansas Writers' Project v. Ragland)」中,各州的出版商開始向不合理的租稅法挑戰,也受到聯邦最高法院重視。本案事實略為,原告係阿肯色州的一般性雜誌出版業者,在阿肯色州銷售稅法中,減免了報紙以及宗教、專業、商業和運動期刊之銷售稅,但原告之出版品並不在免稅之列,因此提起訴訟控告州法違憲,並要求州政府退還其自1935年起完納之15838元稅款。

由Marshall大法官主筆的法院意見認為,對於部分出版品獲得免稅,而對其他出版品課稅的租稅法,為歧視性的租稅法。如果賦與政府以出版品內容做為租稅課徵與否的標準,則無異使州政府具有檢查出版品的權力,此乃完全違背憲法第一修正案所保障的出版自由。聯邦最高法院也駁斥州政府主張,此項立法係為了「扶植傳播媒體」(foster communication)的觀點。Marshall大法官認為,如欲扶持傳播媒體的發展,應免除所有出版品的銷售稅,而非以選擇性法令減免特定出版業之銷售稅。

在台灣目前並沒有出版業挑戰文化商品營業稅減免的合憲性問題,但考察媒體免徵營業稅之法律規範疊床架屋,同時造成法律體系解釋與適用上之困擾,也造成不同媒體間待遇的歧視。特別是《文化藝術獎勵條例》與《加值型及非加值型營業稅法》間,都有部分條文屬於媒體免徵營業稅之規定,而構成要件不盡相同,免稅的租稅主體互有重複,而免稅的認定標準亦有所差異,法律競合狀況下自然使法律解釋產生紛擾。

相形之下,目前出版品的免徵營業稅,既沒有充分保障讀者或圖書館得到書價5%的減免,免稅的期限僅有十年,加上有且無法獲得ISBN/EISBN的圖書(如中國大陸進口圖書)也無從免徵,這勢必都會引發不少爭議。

文化部願意費心爭取,透過《文化藝術獎勵條例》讓免營業稅的政策上路,讓文化政策能往消費者端跨出一步,這是值得鼓勵與喝采的。如何進一步思考將出版品直接列入《加值型及非加值型營業稅法》免徵的對象中,具體讓讀者端得到免稅的優惠,提升購書與閱讀的意願,也避免透過差別性免徵租稅的手段,造成政府控制言論自由的疑慮。

(作者為國立台灣師範大學國文學系教授、宜蘭花蓮縣數位機會中心主任)

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