七大工業國集團(G7)外長會議於5月3日至5日間在倫敦召開,為6月登場的G7元首峰會鋪路。根據美國國務院資深官員在簡報會對媒體透露的內容可知,外長會議在即將發布的聯合聲明中,將明文記載強力支持台灣「有意義」(meaningful)地參與世界衛生組織(WHO)以及世界衛生大會(WHA)。台灣有關部門對此似乎頗有信心、認為今年可能將有所進展,然而卻忽略了問題根本之所在,那就是,台灣能否參加WHA並不是G7外長會議說了算的,最終仍取決於兩岸關係與中國的態度,這是國際政治的現實。

G7外長會議談及的兩岸議題

與中國相關的議題無疑是本次議程中最重要的主軸,G7各國外長都認同,希望中國能成為國際秩序不可分割的一份子,但中國必須遵守國際秩序規定,並強調這不是「傾中」或「抗中」的問題,重點是在於確保中國遵守國際法規並與G7國家公平競爭。因此在G7外長會議公報中,他們呼籲中國履行經濟義務和責任,G7國家將合作改善經濟適應力,以因應「獨斷且強制的經濟政策及行動」。

此外,G7各國外長對於中國在人權方面以經濟脅迫對手甚至盟邦等行為均表示關切,還有在印太情勢與中國在南海積極且具威脅性的軍事活動上也都有熱烈深入的討論,G7各國更討論到如何合作以打造聯盟,並表示這並非只是G7國家的問題而已,而是全球所要共同面對的問題。

而在兩岸議題與台灣議題方面,G7外長會議公報先是對於可能升高緊張及破壞區域穩定的任何片面行動表示強烈反對,同時強調「我們重視台灣海峽和平及穩定的重要性,並且鼓勵和平解決兩岸問題」,而後更明確提到將強烈支持台灣「有意義」地參與國際組織,例如WHO與WHA。

G7外長會議公報所持的理由在於,這不僅僅是因為台灣應該有權利參加而已,而是因為台灣有許多方面能做出貢獻,特別是在應對全球肺炎疫情上的相關問題,台灣在這方面擁有豐富經驗,能夠提供幫助,並指出如若把台灣給排除在外,反而「似乎真的會適得其反」。

一直以來,台灣多次訴求以觀察員身分參加WHA,美國、日本與捷克等國也都表態力挺,不過都因中國反對而落空。此次G7外長會議也玩起了文字遊戲,表示WHO與WHA並不一定要是個國家才能參與,似乎在暗指台灣「並不是一個國家」,將G7外長會議公報中的「挺台」言論置於「一個中國」的框架之下,似乎是在對中國可能的強烈反彈預先打了預防針。

台灣參與世衛體系的困境

台灣(中華民國)與WHO之關係,大致可以分為三個階段:1948年至1972年的正式會員時期,1972年則因政治因素退出,1997年至今則為積極申請加入階段,但台灣參與WHO仍是屢屢受挫。於WHA方面,台灣在2001年之前是以「中華民國」為名稱申請成為WHA觀察員,至2002年後改以「衛生實體」概念推動成為WHA觀察員。

2005年起,台灣則是採用雙管齊下策略,提出了兩大訴求,一來訴請國際衛生條例(International Health Regulation,IHR)實質案修正後之「普世原則(universal application)」作為台灣日後參與該條例所規範之相關活動提供法理基礎,二來為比照參與世界貿易組織(WTO)的「台澎金馬模式」概念,將台灣以「衛生實體或衛生區域」的概念推動成為WHA觀察員。

由於聯合國大會在1971年通過的第2758號決議中,確立了由中華人民共和國政府為代表中國的唯一合法政府,雖該決議未同時確定中華民國的法律地位與主權歸屬,但一個國家畢竟不是獨自存在於國際社會,外交承認或參與國際組織,亦是彰顯國際地位的重要指標。

依據該決議,台灣陸續喪失在聯合國體系下眾多功能性國際組織的席位,退出國際多邊外交的正式場域,同時由於喪失國際法上的主體地位,也使得台灣無法與他國同樣參加以國家為主體的國際組織。

在中國取代台灣加入聯合國以後,因為國際政治的現實因素,使得台灣面臨到了各種參與國際組織的障礙,導致台灣(或中華民國)難以在國際空間的有效參與。在聯合國下轄的國際組織之參與者需為國家或聯合國的會員國情況下,台灣要加入事實上並不可行。

WHO是主權國家所參與的國際性組織,WHO下全球公共衛生的參與及合作均應依其規範,參與WHA亦為如此。依照國際組織發展趨勢,必須尊重憲章,特別是以國家為主體所參與的國際組織,如此按WHO的憲章與WHA的章程來看,台灣(或中華民國)是無法以國家名義參與的。

雖然對於中國而言,最好的方法是台灣加入中國在國際組織中的代表團,或者是以「中華台北」或「中國台灣」名義成為觀察員,但這些恐怕都是台灣方面目前所不可能接受的,因為對部分台灣人而言,這是接受中國的統戰行為。

台灣於2009年受邀參加一年一度的WHA,當時的參加身分是以「非國家領域的實體(即衛生實體)」為名義出席的,由於當時的WHO秘書長陳馮富珍為中國籍,這便意謂著兩岸關係的改善,以及中國的態度等因素,在台灣參與國際組織的事情上至關重要,甚至是佔了決定性因素的,這就是國際政治的現實。

而且縱使是在兩岸關係緩和時期,但對於台灣參與國際組織之名稱,中國也始終並未有所退讓,顯然的,名稱是最現實而且至目前為止尚無法解決的問題,除非兩岸對於國家主權具有絕對的高度共識,方有可能解決這個名稱上的高度政治性問題。

目前台灣執政者堅持以台灣為名稱加入國際組織的主權論,以及其所使用的抗爭方式,對於台灣在國際組織的參與是無法得到實質幫助的,也勢必會引起中國的強烈抵制,因為關於名稱的問題,中國是不會讓步的,勢必將使台灣在國際空間的參與上一直陷入「一個中國」的理性選擇困境。

(作者為國立聯合大學助理教授、國立台東專科學校助理教授,台灣國際戰略學會研究員,國戰會專稿,本文授權與洞傳媒國戰會論壇、中時新聞網言論頻道同步刊登)

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