近年來中國大陸軍事實力愈趨強大,美國在戰略競爭下為避免引發兩敗俱傷式的戰爭風險,學界已出現戰略收縮或克制(restraint)的討論。1月底,著名智庫蘭德公司(RAND Corporation)發表《實施克制》(Implementing Restraint: Changes in U.S. Regional Security Policies to Operationalize a Realist Grand Strategy of Restraint)的研究報告,認為美國應開始縮減戰略承諾的政策調整,克制干預國際事務的欲望與行動,考慮逐步減少美國海外軍事責任,裁減海外駐軍,不介入中、日釣魚島衝突,甚至必要時放棄台灣。

4月底,著名學者葛拉瑟(Charles Glaser)在美國《外交事務》期刊上發表「華盛頓迴避對台灣和中國的棘手問題」(Washington Is Avoiding the Tough Questions on Taiwan and China : The Case for Reconsidering U.S. Commitments in East Asia)的文章,也建議美國實施戰略收縮,認為台灣不是美國的重要利益,美國應重新思考東亞政策的優先順序,包括重新部署在印太地區軍力,並結束對台灣的承諾。

這被簡化為「棄台論」的論述或許不符合美國當前支持台灣、對抗中國的政治主流,但不考慮政治正確或不正確,提出另一種理性思考以供領導人決策是戰略家職責,也是美國戰略學界的優良傳統。

本文無意討論所謂「棄台論」的脈絡,因為台灣作為美國的「功能性盟友」,容易在當局者迷下連結主觀期望,難以客觀探討;本文討論的是「戰略收縮」本身,以及在此一概念下,台灣是否應該建設性的做點什麼。

美國為何考慮「戰略收縮」?

簡單類比,戰略收縮就如同籃球比賽打區域聯防,當對手實力弱,可以大區域、大範圍的聯防,以爭取更多抄截球的機會,但如果對手技巧刁鑽,就要縮小區域,以避免出現漏洞,讓對方過人切入,上籃得分。

因此是否該實施戰略收縮,關鍵在對手相對於自己的實力差距。美國有全球責任,兵力散佈全球,這20年受反恐戰爭影響,國力衰退許多,在面對中國崛起的挑戰時要集中兵力,當然要考慮戰略收縮,目前的戰略是棄中亞以保東亞,全面從阿富汗撤軍。對阿富汗政府這位前「功能性盟友」,則改採援助方式以抵擋塔利班叛軍的攻擊。

美國戰略家的憂慮是,如果中國軍力繼續增強,則是否東亞的部分也要戰略收縮,放棄南海與台灣,以確保日本與第二島鏈。這就是所謂「棄台論」的戰略邏輯。

好,回過頭來看台灣。無論美國選擇保台或棄台,台灣都應該有自己的戰略構想。事實上,70多年來中共從未放棄對台動武,而1979年美軍顧問團撤離後,國軍的台海防衛也沒有期望美軍支援的作戰計畫;自力更生是台灣軍方值得驕傲的傳統。所以問題是,在兩岸軍事天平傾斜,解放軍實力愈來愈強時,台灣是否也應該考慮戰略收縮,例如縮減台灣防空識別區(ADIZ)?

近年來國際尤其西方媒體,愈來愈認為台灣危險,例如《經濟學人》雜誌以台灣雷達圖為封面並標註地球最危險地方、《紐約時報》的專欄作家則擔心中國為取得台積電的先進半導體技術而攻打台灣。

這些論述或許有不同主軸,但無一不是以解放軍戰機愈來愈多的入侵台灣空域作為佐證。事實上也的確如此,為應付解放軍戰機,空軍去年至10月7日止已出動 2,972 架次,較2019年增加2.3倍之多。隨著美、中競爭加劇,預判空軍將更疲於奔命。

空軍為此已付出高昂代價。數以億計的額外飛行與保養成本暫且不談,因人、機操勞過度,意外頻傳,國軍近三年「賠錢提前退伍」的基層軍士官以空軍最多,國防部長也證實有受訓飛官因失事頻傳而退訓。這很糟糕,空軍「座艙比」原本就偏低,如果新血再遞補不上,即便新款F-16V服役,也將缺乏足夠飛行員形成嚇阻戰力。

因此,我們先不談未來台海戰役是否會打起來,即便以目前而論,在解放軍戰力相對提升下,國軍已無力再打那麼大範圍的「區域聯防」,戰略收縮有其需要。

解決方案是刪去台灣ADIZ西南角,以及東北角海峽中線以外部分。解放軍戰機進入台灣ADIZ以西南角次數最多,去年達380架次,今年以來更多,僅3月就有18天共51架次的紀錄,如果這一部分解決,空軍戰備任務將不會再那麼吃緊。

縮減台灣ADIZ的構想,圖為作者提供。
縮減台灣ADIZ的構想,圖為作者提供。

雖然解放軍戰機進入ADIZ威脅台灣空防,但威脅有輕重緩急之分,一視同仁並不務實。台灣ADIZ西南角距離大陸近,反而距離台灣遠,必須加掛副油箱或空中加油,解放軍戰機例如殲10才能將台北納入作戰半徑。即便進襲台灣南部,預警時間也是綽綽有餘。如果像東南角一樣縮減,對台灣防空影響有限。

當然,反對意見會質疑那是台灣空域,對抗中國大陸應該寸步不讓。但ADIZ並不是領空,無國際法依據,只是提供防空預警,與領土、主權概念無關。

事實上,台灣ADIZ並不是固定不變,而是隨著狀況與假想敵實力發展而適時調整。台灣ADIZ實務性的演變,就是個戰略收縮的過程。

台灣最初劃設ADIZ,是冷戰時期美國基於圍堵與分工的概念,協調西太平洋的日本、韓國、中華民國和菲律賓,劃定各國的ADIZ,讓第一島鏈的空防能夠密接。如此中國大陸、蘇聯或北韓戰機,無論從哪個地區進入太平洋,都可以得到預警。

當時為作業方便,美軍參謀繪製各國ADIZ時並未考慮國界的曲折,而是直接以直線繪製成方形、梯形或長條形,只在部分地區因特殊考慮而調整。因此台灣ADIZ西北將大陸華東地區一大塊領土都畫進去,但東南部分則缺了個角。這是因為東南角區域是美國軍機往返日本與南海的航線所在。美軍來往頻繁,如果每次經過都要通報很麻煩,但不通報國軍戰機就會起飛查證,於是直接畫掉,雙方兩便。雖然這是在參謀作業階段,但概念上可視為台灣ADIZ第一次縮減。

將大陸華東地區也劃入台灣ADIZ,意味著當地航空器只要一起飛就進入台灣監控範圍。現在看來很荒謬,等於將大陸領空視為台灣空域。不過當時中華民國的領土概念包括大陸,中共被視為叛亂政權。實務上,因為解放軍空軍實力孱弱,國軍黑蝙蝠和黑貓中隊還能經常飛進大陸,執行偵察、拍照或空投護送敵後工作人員的任務。即便1970年代後戰機不再進入大陸,台海上空仍是國軍空軍的天下。

1990年代後中國經濟好轉,國防經費大幅增加,解放軍空軍發展快速,1999年以李登輝「兩國論」為由大舉出海。為避免衝突,國軍在美軍介入下將空軍活動限縮到台海中線以東。雖然ADIZ公開圖示上仍包括海峽中線以西的部分,但實務上名存實亡。這是台灣ADIZ第二次縮減。

因此,為因應新的戰略態勢,再次縮減台灣ADIZ有合理性,避免過度反應解放軍戰機的例行訓練而耗費太多資源。

戰略應該務實,不能政治性的虛矯,否則不是愛台灣,而是害台灣。台灣應正視中國大陸的軍事崛起,思考如何因應解放軍戰力的愈來愈強,畢竟那是美國戰略學者都不敢忽略的事實。縮減ADIZ可集中空軍戰力,打好小區域的防衛,避免「狼來了」喊太多次而鬆懈。政治上亦可向對岸釋出善意,緩解台海的緊張氣氛,是值得考慮的戰略選項。

(作者為台灣國際戰略學會執行長、博士,國戰會專稿,本文授權與洞傳媒國戰會論壇、中時新聞網言論頻道同步刊登)

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