在拜登總統前往歐洲參加七國集團(G7)峰會和北約(NATO)峰會,並尋求採取聯合措施來應對來自中國的挑戰時,中國在自己的家中招待了東南亞國家聯盟(東協)十國的外長們。趁著美國忽略東協,中國試圖借助「疫苗外交」和經濟力量提升與東協的關係。不過,分析人士指出,中國在南中國海的行動始終會讓東協國家擔憂。

中國利用「疫苗外交」欲提升與東協十國的關係

6月7日和6月8日,中國和東協在中國城市重慶舉行 「中國-東協建立對話關係30週年特別外長會」以及「瀾滄江-湄公河合作第6次外長會」。會議期間,王毅還與東協國家外長和東協秘書長分別舉行了雙邊會見。

如何應對新冠疫情、南中國海問題以及棘手的緬甸問題成為本次特別外長會議的主要議題。在會議前,中國則為會議提出了六點建議:深化抗疫合作;推動經濟復甦;提升關係水平;盡早達成「南中國海行為準則」;堅持維護多邊主義;共同弘揚亞洲價值等。

東協國家一直是中國「疫苗外交」拼圖中的重要組成部分。王毅在6月8日的會議上表示,中國將盡可能地向東協國家提供疫苗,回應各國需要,並與各國加強疫苗研發、生產、接種和監管,提升地區公共衛生能力。王毅說,中國目前已經向東協國家提供了一億劑新冠病毒疫苗。

中國疫苗領先美國進入了東協的大多數國家。與中國關係密切的柬埔寨是中國疫苗的主要用戶,目前柬埔寨已經有16%的人注射了中國疫苗。在所有東協國家中,只有更加富裕的新加坡在接種疫苗的速度上走在了柬埔寨的前面。東南亞各國目前還在與新冠疫情搏鬥,並積極採購疫苗希望緩解疫情。

東協在特別外長會後發表的聲明中對中國表示感激。聲明說:「東協非常感謝中國向東協及其成員國提供疫苗、醫療用品和技術援助。在應對疫情的挑戰中,我們看到了在疫情控制和社會經濟復甦中密切合作的智慧。」

除了這次特別外長會議,今年以來,中國和東協國家互動加強。今年一月,王毅還對東南亞四國進行正式訪問。3月底到4月初,新加坡、馬來西亞、印度尼西亞和菲律賓四國外長一起訪華。根據中國的說法,中國有意提升與東協的關係水平。

南中國海問題始終讓東協難以對中國釋懷

不過,分析人士認為,向東協提供疫苗雖然會讓東協國家感激中國,但是,這並不能減少東協在其他問題上對中國的擔憂,包括中國在南中國海和湄公河上游的行動。

莫瑞·希伯特(Murray Hiebert)是華盛頓智庫「戰略與國際研究中心(CSIS)東南亞項目資深研究員。他對美國之音說:「東協對中國的看法比較複雜。一方面,他們讚賞中國的做法,我敢肯定,與中國在東協的投資一樣,疫苗會受到感激,但與此同時,中國的一些其他活動在東協引起了相當大的焦慮。」

東協10國中,菲律賓、馬來西亞、越南、汶萊都宣稱對南中國海擁有部分主權,而中國則宣稱對南中國海大約90%的海域擁有主權。印尼與中國不存在領土主權爭議,但雙方在南中國海部分海域存在海洋權益主張重疊。

菲律賓外長5月爆粗口抱怨大量中國「海上民兵船」聚集停泊在靠近菲律賓的南中國海爭議海域;6月1日,馬來西亞抗議,16架中國軍用運輸機靠近馬來西亞領空,並在南中國海上空進行「可疑」活動,對其主權和飛行安全「構成威脅」。2019年底和2020年初,中國和印尼兩國因為納土納群島的護漁問題爆發對峙。印尼指控中國多次派遣海警船隻護衛漁船在印尼專屬經濟區捕魚,中國在南中國海的主權要求與印尼納土納海域部分重疊,中國漁民的捕魚活動「完全合法和合情合理」。越南與中國在南中國海的爭議則更大。越南應該是東協中為數不多的願意站在美國一邊對抗中國的國家。

中國在湄公河(中國境內被稱為瀾滄江)上游建立水壩則一直是中國與湄公河五國(緬甸、老撾、泰國、柬埔寨、越南)的矛盾所在。湄公河五國認為,由於中國在瀾滄江上修建一個又一個大壩,獨攔上游水源,令湄公河下游國家生計枯竭。

重慶的特別外長會議就南中國海問題達成了一致意見。會後的聲明是這樣說的:「我們重申,《南海各方行為宣言》是具有里程碑意義的文件,體現了各方依照包括1982年《聯合國海洋法公約》(下稱「《公約》」)在內的國際法促進地區和平、穩定、互信和信心的集體承諾。」

不過,有媒體報導說,聲明在會議的隔天出現是因為菲律賓對在南中國海問題上用字有分歧, 菲律賓要求在聲明中加入更有力的措辭,但是遭到拒絕。

今年4月,印度觀察家研究基金會發表的「中國與東協關係報告」指出,東協國家與中國的關係大體可以分為三類:柬埔寨、寮國和汶萊對中國的依賴度及信任最高,中國甚至可以憑借柬埔寨對東協施加壓力。泰國、馬來西亞、印尼、緬甸、菲律賓對中國則是「溫和防範」,而越南與新加坡則比較積極地「防範」中國。

拜登政府「忽略」東協

相對於中國與東協的高層活動,美國政府對東協則有些「忽略」。

在中國和東協外長特別會議前,美國副國務卿溫迪·謝爾曼(Wendy Sherman)剛剛結束了對印度尼西亞、柬埔寨、泰國三個東協國家的訪問。謝爾曼是美國拜登政府中首位訪問東協國家的國務院高級官員,而這距離拜登政府上台已經有4個月之久。

雖然謝爾曼在訪問的每一站都表示,美國將向該國提供幫助。但是,分析人士指出,這讓東協感到了「忽略」和「失望」。

菲律賓學者理查德·海德林(Richard Javad Heydarian)6月6日在接受《亞洲時報》採訪時說,相對於拜登政府對歐洲和亞太的重要國家的重視,東協被「良性忽略」了。

他說:「『失望』都不足以表達東協國家的感受。在川普總統任職的四年,他多次錯過東協的峰會,他的高級助手們在中國問題上對東協國家進行訓誡和威脅,民主黨的回歸讓東協國家重新燃起了希望,認為會從根本上重建美國和東協的關係。」

拜登當選後,新加坡智庫東南亞問題研究所(ISEAS-Yusof Ishak Institute)的2021年度民意調查顯示,如果東南亞國家被迫在美中兩國之間選邊站隊,61.5%的受訪者表示會支持美國,而不是中國。

海德林著有《亞洲新戰場:美國、中國,以及對西太平洋的爭奪》一書。他說,在上台後的兩個月,拜登總統以及布林肯國務卿與歐洲以及亞太地區的主要國家印度、澳大利亞和日本以及韓國舉行會談,甚至多次會談,但是,就是這樣一個政府居然在《臨時國家安全戰略方針》中沒有提到美國在東協的百年盟友——菲律賓和泰國,拜登總統也沒有急於給東協的夥伴打電話。

美國和東協原定於5月25日通過視頻舉行首次外長會議,但當時正飛往中東的布林肯因專機上的技術問題讓東協外交官員等了足足45分鐘後,取消了會議。

美國國防部長奧斯汀原定出席6月4日到5日在新加坡香格里拉大酒店舉行的多邊安全會議,但是,鑒於新加坡新冠疫情的日趨嚴重,主辦方宣佈取消了會議。

美國戰略與國際研究中心的希伯特說,相比於亞太的印度、日本和澳大利亞,東協確實不是拜登政府的重點。到目前為止,拜登政府還沒有任命駐東協以及東協幾個主要國家,包括印度尼西亞、泰國、新加坡、越南以及菲律賓等國的大使。

希伯特認為,拜登政府初期確實將更多的精力放在了應對美國疫情以及經濟復甦上。不過,拜登政府已經在作出努力。三月,美國、澳大利亞、印度和日本宣佈將通過「四方安全對話機制」(Quad) 向東南亞國家提供10億劑新冠疫苗。拜登政府近日還啟動了全球疫苗援助行動,其中一部分將抵達東協國家。

美國和平研究所的東南亞問題專家布萊恩·哈丁( Brian Harding)說,拜登政府與東協國家缺乏高層互動與目前的緬甸局勢也有關係。緬甸危機對美國來說是個挑戰。

他說:「現在讓美國像中國那樣舒服地與東協作為一個整體,讓緬甸軍政府坐在一旁,進行接觸肯定是困難的。 ……布林肯國務卿要和緬甸外長坐在同一個桌子上嗎?拜登總統是否會前往汶萊與敏昂萊(緬甸軍政府領導人)一起參加東亞峰會?這非常困難。」

在這次的中國東協特別外長會議上,緬甸軍政府外長吳溫納貌倫與新加坡外長維文、印度尼西亞外長蕾特諾、汶萊外交主管部長艾瑞萬以及東協秘書長林玉輝等一起出席了會議。

菲律賓學者海德林認為,東協國家中越來越有偏向威權的趨勢,以及東協中大多數國家不太願意明顯與美國站在一起反對中國,也是阻礙美國和東協建立更進一步關係的原因。他認為拜登政府要贏得東協國家還需要一段時間。

不過,和平研究所的哈丁認為,美國贏回東協不那麼難,因為對東協國家來說,他們希望的是在美中之間達到一個平衡,並不是選邊站。東協國家抱怨被美國「忽略」從另一方面顯示,東協並不願意完全投入中國的懷抱。

(本文授權中時新聞網刊登)

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