法國外交部長勒德里昂(Jean-Yves Le Drian)日前表示,「印太地區已是全球平衡的中心區域,亦是局勢緊張與潛在危機區域」。法國在印太區域擁有領土,並擁有世界第二大的專屬經濟區,換句話而言,法國在印太地區已是「既有利益,也有人口」的印太國家之一。

法國總統馬克宏(Emmanuel Macron)進一步在7月19日表示,將與南太平洋國家合作,建立「南太平洋海岸警衛隊網絡」(South Pacific coast guard network),以對抗「掠奪性」行為。法國此舉是在強調非法捕撈,強化在南太平洋海上執法合作。馬克宏雖未直指是否對抗中國,但已被視為制衡中國在南太平洋地區的漁業勢力擴張。

法國也是印太地區的國家

2019年10月,法國總統馬克宏在留尼旺島(La Réunion)的演說當中宣示「法國是一個海洋與島嶼的印太國家」。法國由於過去的殖民史仍然有著歐洲以外的領土,這些領土被歸為「海外法國」(Overseas France),其中包含新喀里多尼亞(New Caledonia)、法屬波利尼西亞(French Polynesia)、瓦利斯群島和富圖那群島(Wallis and Futuna)、留尼旺島與法屬馬約特島(Mayotte)皆在印太地區,這些領土佔約有150萬人居住以及20萬法國國民,擁有超過900萬平方公里的專屬經濟區,使得法國僅次於美國,擁有全世界第二大專屬經濟區。

法國對於印太地區戰略,包括2018年所公布的《印度和太平洋政策中的法國和安全》(France and Security in the Indo-Pacific policy)與2019年的《印度太平洋防禦戰略報告》(Defense Indo-Pacific Strategy Report IPSR)等多份文件。在這些文件當中,法國希望保護其領土和海外公民、增加武器出口、遏制核擴散和恐怖主義、確保海上安全和關鍵貿易聯繫,並維護基於規則的國際秩序。

巴黎現今改採印太安全的角度看待印太地區之事務與問題,也凸顯法國在印太地區仍有領土與軍事基地的事實,讓法國形成一種以軍事存在與執法方面的合作,推動其印太戰略之基礎,維護法國所強調的「自由、開放和包容」的印太空間。

海岸警衛隊在印太地區越來越熱鬧

馬克宏說所強調建立的「南太平洋海岸警衛隊網絡」,包括資訊共享丶業務合作和共同培訓作為三個主要目標。

為何是海岸警衛隊?在十多年前,東亞與東南亞國家多以海軍解決這個區域的海上領土爭端。而在中國利用海上民兵與海警總隊並結合《海警法》作為維護中國海上主權的方式,印太地區逐漸出現利用海岸警衛隊的趨勢。

首先,各國並未將海岸警衛隊當作維護區域和平之工具,而將其視為國家權力並實現領土主張的一部分,成為海洋領土聲索過程的新型與不穩定的現象;其次,印太地區的海岸警衛隊逐漸成為「主權的捍衛者」,採取衝撞其他國家的海岸警衛隊或漁船等行動,而非成為執法工具;再者,海岸警衛隊平時在除和平時期的巡邏外,也在具有爭議的海域巡邏,模糊傳統上「執法」與「國防」任務間的界線;此外,國家將民事資產與海岸警衛隊及海軍艦艇作為國家權力的一部分,進一步模糊平民、政府和軍事角色間之界線,可能在海事衝突當中增加不確定性;最後,保護主權和領土完整已成為印太地區海岸警衛隊重要之任務。

由於部署軍艦並逮捕越界的漁民或犯罪分子,可能傳達恐嚇或殺傷力之訊息,並且海軍行動可能導致另外一個國家海軍的反應,反讓衝突局勢惡化或升級。而海岸警衛隊具有國內法與國際法的海域執法(Maritime Law Enforcement MLE)功能,可以避免海軍具有高度主權意涵的象徵。

近來印太地區諸多事態的發展促使該地區的國家建立、鞏固或加強其海岸警衛隊。一方面,數十年的過度捕撈已經耗盡魚類資源,而魚類資源是許多海洋經濟體的重要產業,另一方面,海岸警衛隊可以發揮在搜救、港口安全、環境保護和反海盜等非傳統海上任務方面的優勢。

維護海洋資源作為主要手段

馬克宏所說的海岸警衛隊的合作,目前看來主要應以非法捕撈與維護海洋資源環境作為主要目標。非法捕撈已是全球性問題,估計可能帶給遠洋漁業數十億到數百億美元的影響,並破壞持續性漁業管理、降低全球環境、食品與經濟安全。而且從事非法捕撈的組織與個人,可能介入其他非法活動或跨國犯罪,包括人口販運或毒品犯罪。

推動海洋資源保護並非法國首先提出之構想。2015年美國前國務卿凱瑞(John Kerry)在第二屆「我們的海洋」會議(Our Ocean Conference)上已提出安全海洋網絡(Safe Ocean Network)的概念。該倡議旨在建立全球社群,強化打擊非法捕魚所有的各項層面,包括檢測、執法與起訴。

安全海洋網絡的重點在於加強國家與組織間之合作,打擊世界各地的非法捕撈,進一步分享資訊與技術。法國也參與此項計畫,宣布將法屬在印度洋的領地與在法屬南部和南極領地的海洋保護區擴大55萬平方公里,承諾在克利珀頓島(Clipperton Island)周圍建立海洋保護區,並還承諾到2021年保護其75%珊瑚礁的目標。

因此,相較美國強調海岸警衛隊需要重視國家間之執法合作與打擊海上犯罪,法國的作法似乎更為重視海洋漁業資源的保護防杜過度的漁業捕撈。

法國加入海上執法大戰

試以美國而言,美國的海岸警衛隊雖然隸屬於國土安全部(DHS),但它與五角大廈的合作關係卻在增加。美國的數據顯示,海岸警衛隊船隻在2019年協助國防部的時間為326天,而過去五年的平均時間僅為50至100天,2019年的美國海岸警衛隊的部署都在印太地區。目前美國海岸警衛隊的任務仍著重於保護美國海上邊界,但有時也發揮支持海軍的作用。

美國刻正藉由讓船艦穿越西太平洋和中太平洋地區來提高海岸警衛隊的海上領域意識,最終支持華府在太平洋地區的海上執法行動,或與各國的執法部門合作進行漁業執法登船檢查,或與盟國進行海上執法培訓,或與中美洲和南美洲進行港口國措施協議(Port State Measures Agreement PSMA)的能力建設,換句話說,海岸警衛隊已成為美國推動國家戰略的工具。

巴黎現將通過海岸警衛隊的合作來實踐法國的印太戰略,而台灣已參與其中,讓印太地區可能出現新一波的海上執法大戰。台灣才在今年3月與美國簽署「設立海巡工作小組瞭解備忘錄」,將提供台灣海巡署與美國海岸警衛隊的合作平台,進一步強化台美在搜救與執法上的合作。

對此,尋求在海岸警衛隊間之信任與資訊共享機制,能成為摸索印太地區和平發展的另外一種選擇。2000年由日本所發起的北太平洋海岸警衛論壇(North Pacific Coast Guard Forum NPCGF)則是重要的發展,藉由將加拿大、中國、日本、俄羅斯、韓國和美國的海岸警衛隊聚集在一起,進行年度會議、資訊共享和多邊多任務演習,包括得出最佳實踐作法,或應可被視為緩解緊張局勢和建立信任的方式。

對此,台灣可積極除美國外,發展與其他國家的海岸警衛隊的合作,建立共同人道救援、打擊海上非法犯罪或保護漁業資源等方向的能力建設,探究這些議題的最佳作法。

(作者為實踐大學會計暨稅務學系副教授、台灣國際戰略學會研究員、博士,國戰會專稿,本文授權與洞傳媒國戰會論壇、中時新聞網言論頻道同步刊登)

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