蔡政府繼公投完封後,果不其然,又由立法院民進黨黨團總召柯建銘邀同立法委員連署提案,擬修正《地方制度法》第4條第1項:「人口聚居達125萬人以上,且在政治、經濟、文化及都會區域發展上,有特殊需要之地區得設直轄市。」將法條中的「且」字改為「或」。此一修正,只是一字之差,看似小事,但就立法技術來說,卻是一項重大的政治工程。

蓋立法原意是明定「人口數」為必要條件,其他條件為充分條件。因此,在人口數為改制直轄市之必要條件下,如果台灣任何縣(市)試圖申請改制,須先將人口數增加至125萬人以上,否則即使其他充分條件成就,亦不得申請改制。但此次蔡政府又找到「巧門」,只要修改一字即可改變行政區劃。問題是,如此簡單化的修改是否看得出縣(市)改制直轄市的理論基礎?甚至後遺症如何?皆是值得重視的立法問題。

基本上,縣(市)改制直轄市旨在展現大都市的發展企圖,前兩次修正以人口數200萬人為改制的起碼條件,人口多,事務多,需要發展的條件也多,自然需要賦予更大的自主條件。現在如將人口數與其他政治、經濟、文化及都會區域發展等條件,列為二選一的「選擇條件」,以為未來審議改制案作為準據,必將出現諸多負面的情況。

例如:既然新竹縣、市可以合併改制,嘉義縣、市必將隨之跟進,申請合併改制,而彰化縣人口不僅已達改制直轄市的125萬人條件,其他條件亦不見得就不如新竹市。因此,修法後,台灣至少有1個,甚至多到3個縣市要改制為直轄市。這種為改制而改制的政治工程,必然是一項極不成熟的政治工程。

基本上,台灣目前6個直轄市已嫌得太多,未來修法後,不只可能增加到9個,更會繼續增加;其實,目前有許多比縣市改制更急迫的立法問題,政府卻充耳不聞。

當前最需要考慮的地方問題,包括:明年1月4日啟動的憲法訴訟,對於「地方自治保障條件」,竟需要到完成通常審判程序,並取得終局裁判確認敗訴後,始可向憲法法庭起訴中央政府之不法作為。這種中央與地方的權限爭議案件,既是不得不處理的政治衝突,也是嚴重影響地方發展的負因子,竟需費時4年尚不得其解。

此外,「行政區劃法」的法制化過程、《財政收支劃分法》的修正案,皆是重中之重的立法課題,這應該才是立法委員立法或修法的政治使命所在。蔡政府何以不聞不問,反倒急著進行可能禍患無窮的《地方制度法》修正?

試想,縣市改制如不涉人口數,而同條項的其他規定,皆是「不確定法律概念」,未來如何認定審議標準?這次修法後,如果人口數少的新竹縣、市獲准改制,而人口數較多的彰化縣卻不得改制,必然會出現嚴重的政治衝突事件,結果不僅是南北對抗,而且可能出現族群對立的偏頗現象。再說,同樣多是客家族群的苗栗縣,卻得不到蔡英文的關愛,不能如同新竹縣、市改制直轄市,這公平嗎?

《地方制度法》的修法是一件需要深謀遠慮的政治改革工程,縣市長最重要的應該是深思如何健全縣市的體質,如何自主治理縣市的發展,而不是考量個人利益而倡導修法改制,執政黨也不應只考慮選舉的政治利益而草率修法,以免引起日後更大的地方紛爭,希望政府三思而行。

(作者為中國地方自治學會理事長)

#條件 #改制 #人口數 #修法 #改制直轄市