時論廣場》中部崛起 彰化升格（紀俊臣）

近些月以來，因「竹竹合併改制直轄市」事涉地方自治議題，成為社會關注的焦點之一。由於竹竹合併改制牽涉台灣的行政區劃，因之，探討竹竹合併的可行性，就理論言之，如由行政區劃的區劃績效論斷似較持平。問題是《行政區劃法》草案幾度進入立法程序，卻因立法院朝野立委各有盤算，無功而返，至今尚未完成立法。

馬英九政府為實踐「南北雙峰，中部崛起，東部發展，離島建設」之地方發展理想，擺脫以往「重北輕南，中部放棄，東部忘記，離島沒記憶」的偏頗刻板印象，乃在《行政區劃法》未得完成立法前，於《地方制度法》第七條後增加三條，即第七條之一、之二及之三，用以規制縣（市）合併改制，或縣（市）單獨改制之申請和審核程序，設立由下而上申請或由上而下徵詢的改制程序。

前者係指申請改制之縣（市）政府，採取民主程序，先由縣（市）政府提出的改制計畫，經同級議會同意後，函請內政部審議，在經內政部審議小組通過後，再由內政部報請行政院核定後，限期改制；後者係指內政部擬提特定縣（市）之合併或單獨改制計畫後，徵詢擬改制之地方自治團體後，再由內政部報請行政院核定後改制，因徵詢非同意，其過程較欠缺民主正當性，但程序單純是其優點所在。

對於現行改制機制如因《地方制度法》有所修正，或將改變改制程序；尤其執政黨所提出的排除125萬人之改制必要條件，一旦立法完成，必然誘引縣（市）提出改制直轄市之意願，甚至將影響審議程序與審議標準如何擬定的爭議。

關於台灣的行政區劃是否依循國土計畫規劃，就法制而言，行政區劃係憲法委託事項，國土計畫卻無憲法委託的明文規定。因之，行政區劃在法定程序上並無依循國土計畫之必要；復因內政部公告之國土計畫，並非全然以全國資源分配為主要規劃依據；反倒是責由直轄市、縣市自行規畫後彙整而成，行政區劃縱使依循國土計畫規畫，亦僅是就既有國土計畫之參考而已。

目前縣（市）所以有興趣提出申請改制直轄市，主要著眼於直轄市與縣（市）對國家資源的分配有一定落差；質言之，現行制度下，直轄市政府甚至直轄市議會都比縣（市）政府或縣（市）議會在議員名額、行政機關員額編制上多；尤其《財政收支劃分法》對地方稅的稅制並不全然一致，人員職等部分，縣（市）顯然比直轄市差一至二職等。統籌分配稅款的分配比例，直轄市優於縣（市）許多。

因此，針對縣（市）改制的問題，最合理的制度改造就是將現行直轄市與縣（市）規制落差的部分一律改造，使二者機制設計得趨於一致。政府盡速修正尚有不一致的地方法制規定，即可排除當下縣（市）改制直轄市之積極申請意願。

如果政府決策上將讓竹竹合併，亦希望能依現制，即已具有資格申請改制的彰化縣，亦在此次辦理新竹縣、市合併改制直轄市之時點同時改制。此不僅有裨益於彰化縣的發展，亦因中部多一直轄市，而使中部的崛起更具發展性，亦減輕台中市成為中部核心都市的潛在壓力。當然，更重要的是，一旦彰化縣改制為直轄市，不僅可促使該縣人口不再減少，且有助於該縣北漂或南遷的青壯年得以回到故鄉就業，此對彰化縣和中部之發展皆可很快看到成效。

目前地方發展所依循的法制，雖然曾有多次的修正，但修改後的機制是否為民眾之所需不無疑問；否則為何又有縣（市）主張改制直轄市。因之，地方自治團體宜在同級議會的協力下推動地方創生，才是加快地方發展的必要措施。

中央部會尤應趁此機會全面檢討相關法制，尤其《財劃法》之修正、《行政區劃法》之制定，更宜加快腳步完成立法，始有助於地方創生之運作與發展。

（作者為中國地方自治學會理事長、國立台北大學公共行政暨政策學系教授）