海納百川》「台澎金馬民主自治區」與「統一法」（陳勤浩）

面對兩岸統一問題，制度認同是台灣主政者及社會的最後一道屏障。民進黨當局一直強調「兩岸制度不同，所以兩岸存在重大歧異」，以論證其推動「台獨」、反對「一國兩制」的「合理性」。國民黨則仍抱持「統人沒能力，被統不願意」的心態，無論執政還是在野，也一直以制度不同為藉口，要麼主張無限期堅持「不統」，要麼在不得不統的情況下，也不接受「一國兩制」，轉而主張以所謂「一國良制」統一中國。這個主張以改變中國大陸社會制度為統一前提，表面上似謀求與大陸中央政府同等的政治地位，實質上是在明知不可能實現的情況下堅持拒統的藉口。由此可見，要在台灣打造「一國兩制」的願景，加快推進和平統一進程，在加強對「一國兩制」系統論述及輿論引導、宣傳「一國兩制」方針政策的同時，更應及時抓住機遇，對「兩制」台灣方案的具體內容、具體條件和具體實現形式提出明確的設想，並進行法制化設計，才能驅散和平統一進程中的烏雲，展現「一國兩制」在台灣的光明前景，增強台灣民眾對「一國兩制」的認同感和接受度。

一、「兩制」方案設計須尊重台灣現實情況

台灣社會對「一國兩制」的牴觸和疑慮有多種原因，其中最主要的認知盲點，就是所謂「台灣等同港澳」。認為在台灣的「中華民國」，已經是「主權獨立」的「國家」，擁有自己的土地和人口，有自己包括「憲法」在內的整套法政系統，有自我管轄權和對外關係權，選民可直選最高領導人及各級行政長官和民意代表；而香港澳門則是列強歸還中國的殖民地，從未擁有過台灣的這些自治權力，台灣接受「一國兩制」就是接受港澳模式，就是被矮化、被貶低和被歧視，正如台北市長柯文哲所言：「坦白講一國兩制如果就指香港模式，我保證在台灣是沒有市場的。」

事實上，大陸歷任領導人從來沒有將解決台灣問題與解決港澳問題劃上等號。習近平關於「兩制」台灣方案的論述，主要就是針對台灣有別於港澳的歷史背景和現實因素。

上世紀八十年代初，中共第二代領導核心鄧小平提出「一國兩制」的構想，正是為了解決國共內戰遺留下來的台灣問題，後來卻首先用於解決港澳回歸問題，而且獲得很大成功。但由於台灣問題與港澳問題存在差異性，加上島內「台獨」和「獨台」勢力別有用心的操弄，使「一國兩制」在台灣被等同港澳模式，甚至成了「吞併」、「投降」的代名詞。

二、台灣可定名為「台澎金馬民主自治區」

從本質上看，台灣問題與港澳問題不僅具有差異性，也具有共性。維護「一個中國」的主權、領土完整，就是兩者最大的共性；而差異性，則主要表現在：台灣問題是中國內戰遺留問題，屬於一國內部的政權整合與權力分配問題；而港澳問題是對殖民化的去除，是國家恢復對港澳行使主權和治權，建構國家對港澳特區政府的授權機制。兩者的屬性差異必然導致兩者自治高度和政治寬鬆度的差異。

關於這個問題，北京航空航天大學高研院副教授田飛龍博士在《中國評論》月刊2019年5月號發表的《主場統一是民族復興的理性選擇》專文中有一段論述：鄧小平的戰略構想被稱為「鄧六條」，具體可見於鄧小平會見美國新澤西州西東大學教授楊力宇時談話要點，文字材料刊載於《人民日報》1983年6月26日。這一時間段也正好是中英香港問題談判的關鍵時期。鄧小平在這一時期集中思考了「一國兩制」的政策框架與具體適用性問題。鄧小平當然非常清楚，台灣問題與港澳問題存在較大的差異，但他認為港澳台彼此的差異不構成「一國兩制」適用性的阻斷，而只是具體制度解決方案的差異。「一國兩制」在鄧小平那裡具有「道」的地位，而港澳台只是這種「道」的三個「肉身」。「道」是共享的，「肉身」是別異的，不可以「肉身」否證「道」之可行。也因此，所謂港澳基本法只是「一國兩制」適應港澳具體情形的法制「肉身」，並不妨礙「一國兩制」在台灣形成自己的「肉身」。但由於共同運用了「一國兩制」的憲制思維，以及這些肉身的「頭部」即主權部分都是作為「一國」的國家主體，因此彼此間的共性也是顯而易見的。

田博士的這段論述，闡明了「一國兩制」的「道」與台港澳三個「肉身」的關係。港澳回歸後經過20多年的實踐證明，港澳基本法作為適應港澳具體情況的「法制肉身」已茁壯成長；而作為「兩制」的台灣「肉身」，從「鄧六條」中也可見其基本輪廓；「祖國統一後，台灣特別行政區可以有自己的獨立性，可以實行同大陸不同的制度。司法獨立，終審權不須到北京。台灣還可以有自己的軍隊，只是不能構成對大陸的威脅。大陸不派人駐台，不僅軍隊不去，行政人員也不去。台灣的黨、政、軍等系統，都由台灣自己來管。中央政府還要給台灣留出名額」。可見，當年鄧小平設想給予台灣這麼多優渥的條件，大部分是十幾年後回歸的港澳不曾享有的，其寬鬆度及自治高度是港澳所不能比擬的，也是中華民族自尊心、自信心、同胞心、同情心的高度體現。

台灣有些人對此視而不見，卻對其中「特別行政區」的名稱耿耿於懷，其理由是港澳回歸後被稱為「特別行政區」，台灣也叫「特別行政區」，這不是「台灣等同港澳」嗎？這個理由未免有點以偏概全、形而上學。 「鄧六條」是1983年提出來的，而港澳則分別是1997年、1999年才回歸的；況且，「鄧六條」給予台灣的條件，比港澳基本法要寬鬆、優渥得多，自治程度要高得多，已充分體現了台灣與港澳的差異性和台灣的特殊性。再說，大陸一貫提倡兩岸平等協商，共議統一，在一個中國的前提下什麼都可以談，一家人的事由家裡人商量著辦，包括「中華民國」的國號等問題都可以商量。如果認為台灣定名為「特別行政區」有等同港澳之嫌，筆者建議可另設計一個名稱叫「台澎金馬民主自治區」，「台澎金馬」指管轄區域，「民主」指台灣引以為傲的社會制度，表示大陸對台灣業已形成的政經體制的尊重，也可凸顯台灣政治地位的特殊性。

三、「兩制」方案的主要內容與「統一法」構想

綜上所述，大陸改革開放以來，從「葉九條」、「鄧六條」、「江八點」、「胡六點」到習近平2019年1月2日對台講話，大陸對統一後台灣擁有的遠高於港澳的自治程度和優渥條件，均有非常清晰的表述和承諾，但台灣方面仍不表認同和接受，主要原因是對大陸缺乏信任感，這就表明探索「兩制」台灣方案還需要一個法制化的過程，需要將台灣特殊政治地位及擁有的各種優渥條件用法律形式固定下來，具體來說，需要醞釀製定一個適用於海峽兩岸統一過程的《國家統一法》。

2005年3月14日全國人大通過的《反分裂國家法》，該法的主要內容是鼓勵兩岸繼續交流合作並首次在第八條明確提出了在三種情況下中國大陸可用「非和平手段」處理台灣問題的底線。同時，該法在第五條提出：「堅持一個中國原則，是實現祖國和平統一的基礎。以和平方式實現祖國統一，最符合台灣海峽兩岸同胞的根本利益。國家以最大的誠意，盡最大的努力，實現和平統一。國家和平統一後，台灣可以實行不同於大陸的制度，高度自治。」這是大陸首次提出以「一國兩制」方式實現兩岸和平統一的法律條文。該法第七條還有以下條文：

國家主張通過台灣海峽兩岸平等的協商和談判，實現和平統一。協商和談判可以有步驟、分階段進行，方式可以靈活多樣。

台灣海峽兩岸可以就下列事項進行協商和談判：

（一）正式結束兩岸敵對狀態；

（二）發展兩岸關係的規劃；

（三）和平統一的步驟和安排；

（四）台灣當局的政治地位；

（五）台灣地區在國際上與其地位相適應的活動空間；

（六）與實現和平統一有關的其他任何問題。

《反分裂國家法》公佈實施以來，在反對和遏制「台獨」分裂行徑、維護台海和平穩定、促進兩岸關係和平發展等方面，發揮了十分重要的作用。而該法第五條及第七條關於和平統一的主張和條文，或可作為今天探索、設計「兩制」台灣方案，醞釀製定《國家統一法》的依據和參考。

具體操作上，可借鑒香港、澳門基本法起草過程的一些做法，也可倣傚1949年新中國建國前夕的「新政協」模式，首先由兩岸各政黨、各界別經過廣泛深入的民主協商，推舉代表性人士組成「預委會」、「籌委會」和「統一法起草委員會」，將兩岸經過民主協商和政治談判達成的協議條文，用「統一法」的法律形式固定下來。然後再啟動修憲，將統一法主要內容寫入新憲法。依據新憲法及統一法產生新的中央政府和「中國台澎金馬民主自治區政府」，簡稱「中國台灣政府」。中央政府設立有台灣官員加入的外交部和國防部，共同管理外交和國防事務。中國各駐外使團及駐聯合國代表團應有台灣代表，處理台灣涉外事務，與中國有外交關係及原與台灣有官方關係的國家均可在台灣設總領館。台灣政府不再設外交部和國防部，但原有的其他各部會架構及職能保持不變，更名為中國台灣某某部，並與中央政府對口的各部委保持平等互動的行政模式。台灣仍可保留「五權分立」 的機構和職能。台灣人民選舉出來的政府最高領導人為台灣地區武裝力量統帥，並成為中央政府主要領導人，可以有尊嚴地訪問各國或接待外國政要，擴展中國與世界各國的友誼，拓展中國台灣的國際空間，加強台灣與各國的經濟文化聯繫。全國人大與全國政協應保留相當比例的名額給台灣各界代表。台灣作為中央政府統轄下的高度自治的準國家級行政區域，擁有憲法之外的立法權、司法權、終審權和軍隊，其黨、政、軍等系統都由自己管理，其生活方式、社會制度、政黨制度、選舉制度、財經貨幣制度等不變，中央政府不干涉其內部事物，也不派員參與管理，也不向台灣收稅。總而言之，除了憲政、外交、國防和國家安全系統由行使國家主權的中央政府整合、協調外，台灣其餘的一切不但可以維持現狀，還可以獲得更多的「統一紅利」。

四、結語

《三國演義》開篇說：「話說天下大勢，分久必合，合久必分。」

國家完全統一是歷史的必然。統一方式可以有多種選擇，大陸確立「和平統一，一國兩制」的方針就是為了照顧台灣的現實情況，維護台灣同胞的利益福祉，反映了最大的善意和誠意，展現了對民族、對後世負責的態度。就台灣而言，統一也有被動統一與主動統一之分，而這兩者對台灣的意義及所獲得的政治地位是十分不同的。主動統一，台灣還有談判籌碼，可以提出條件，也可以提出台灣版的「兩制」方案；而被動統一，可能就會在未來的談判中失去主動地位，從而失去提條件及獲得較高政治地位的機會。

台灣何去何從？不能再蹉跎歲月了！（作者為北京清華大學兩岸法政問題研究中心特約研究員 ）

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