海納百川》暢想20年後的中國都市圈（陸銘）

中國正在大力推動都市圈發展，國家「十四五」規劃綱要提出「發展壯大城市群和都市圈」，將都市圈作為城鎮化空間格局戰略的重要組成。我們推動都市圈發展主要原因是中國人均GDP已突破1萬美元，即將進入新發展階段。

什麼是都市圈

我們當前亟需要理解什麼是都市圈。它是核心城市帶著周圍中小城市連片發展，範圍尺度不會太大，其半徑可能小的50公里、大的80-100公里，大致為1小時通勤時間所轄範圍。在此概念下，要在觀念上區分城市與都市圈的功能差異。當前，應該用順應新發展階段的都市圈概念來重新思考和定位核心城市的功能要求。中國對於城市的定義與國外相異，中國的城市是一個「轄區」的概念。一般情況下，規劃、管理、資源配置等問題按轄區概念推進，如「十四五」規劃、「上海2035」規劃等文件，以及軌道交通建設、公共服務配置等。這種從觀念、定義到管理體制，從規劃到資源配置，按照轄區進行實施的發展體制，與經濟現代化所需的都市圈或城市群一體化發展不相適應。最近這幾年，很多問題也開始慢慢得到解決，如省際斷頭路等交通基礎設施逐步打通，與周邊其他省市協調也在逐步推進中。

首先，都市圈建設應從基礎設施一體化開始破題。近期我一直在呼籲，著眼於都市圈形態及更長遠發展目標，應該建設更密集的軌道交通網。對標東京，上海50公里乃至80公里半徑範圍內軌道交通線路及密度差距較大，不僅局限於其交通線路的物理形態，其所承擔的通勤功能等也明顯缺失。都市圈核心城市外圍地區，著眼於都市圈的發展及規劃要求，與國際都市圈之間存在一定的差距。

其次，都市圈建設應重點關注土地開發。在軌道交通建設基礎上，沿線土地如何開發利用？都市圈軌道交通建設的目的就是為了推進核心城市與周邊中小城市一體化發展，軌道交通沿線土地未得到有效開發利用，那經濟上就沒有實現真正一體化發展。在軌道交通沿線（重點是軌交站點1-2公里範圍內）進行商辦、居住等功能開發，將大幅度減少通勤的時間和距離，都市圈範圍內的一體化進程和人員流動就會更加便捷。從這個角度講，土地的規劃、建設和開發需與都市圈整體規劃建設同步推進。

再次，都市圈人口佈局也需要關注。傳統視野下，人口統計重點聚焦一個城市的常住人口統計。隨著都市圈的發展，城市常住人口的概念沒有那麼重要了，未來要統計的可能是夜間人口和日間人口。例如，由於上海各板塊功能定位差異，其中心城區與郊區的夜間人口和日間人口差別很大。都市圈核心城市中心城區側重發揮產業功能，未來應重點關注實際經濟活動人口或日間人口；核心城市郊區或外圍中小城市，更側重居住等功能，未來應重點關注夜間人口等。從都市圈城市及板塊功能差異化佈局上，推動都市圈人口研究及佈局工作。

最後，對於都市圈未來發展需求要提前謀劃。暢想未來，都市圈一體化進程進一步完善，如居住在昆山太倉、工作在上海，那麼公共服務應怎麼考慮？都市圈內跨區域的稅收應如何分配調劑？隨著時間推移，這些都市圈發展問題會逐步凸顯，需要我們更多去改革、去思考，順應經濟發展和都市圈未來發展趨勢。

都市圈不同於城市群

城市群和都市圈的概念並不一致。城市群是指產業鏈上，有些城市有比較好的自然地理條件和基礎設施的連通，其產業延伸能覆蓋到一組鄰近城市，比如長三角地區就是非常典型的城市群。長三角的七普常住人口達到2.35億，相當於兩個日本，面積與日本國土面積基本接近，實際可利用的面積遠遠超過日本。長三角有兩個優勢，一個是長江天然連接了長三角城市群的水路，另一個是南北向有很多公路、鐵路，橫跨長江天塹，打通了長三角城市群自然的水道和人為建設的鐵路公路網。在此背景下，整個產業鏈都可以放在長三角城市群內，依靠不同城市之間分工協作。但城市群的範圍非常大，可能有好幾個中心城市，比如長三角內部有上海、杭州、南京、合肥，這些中心城市分別帶著周邊的中小城市，形成小的產業循環系統，而不同中心城市之間以高速公路和城際鐵路等交通方式實現連通。

都市圈的範圍則小得多，核心大城市帶著周邊中小城市，構成都市圈的形態，比如上海大都市圈、南京都市圈、杭州都市圈等。都市圈範圍內高度集聚製造業、創新產業、現代服務業等，核心地帶和外圍形成高度分工，核心地帶負責產業鏈的兩端（一端是設計、研發、咨詢、金融等，另一端是消費、文化、旅遊等），外圍則以製造、居住等功能為主，以及民宿、鄉村等生態功能。都市圈的核心地帶和外圍這些功能有機組合，在都市圈範圍內形成非常清晰的分工格局。

此外，都市圈單中心或多中心情況也值得關注。如果僅從功能角度講，都市圈絕對是多中心，比如有的城市以現代服務業為主、有的以製造業為主等。但是從城市梯度發展格局的三個指標來看，一是人口密度，二是房價，三是人口流動頻率，是否都是隨著中心城區往外逐漸遞減。基於此，世界上很多圍繞大城市形成的都市圈基本是單中心的格局。

產業與都市圈

在這個階段，我們需要重視兩個與都市圈發展相關的問題。

第一，產業鏈的複雜程度提高了。上世紀80、90年代，中國經濟結構以塊狀經濟為主，一個城市甚至一個縣城就製造一個產品，如鞋子、領帶、打火機等，產業鏈不會很長。而在現代經濟時代，產業鏈延伸非常長，如汽車產業，其上游負責高技術的研發設計，下游負責製造以及後續的銷售服務等。這是一個非常值得注意的特徵，到這個階段以後，一個產業鏈的發展需要在都市圈乃至城市群的區域尺度進行佈局和謀劃。

第二，城市和城市之間的分工越來越精細化。現階段，都市圈內大、中、小城市的城市功能存在非常清晰的分工格局或優勢互補。都市圈核心城市的功能越來越側重服務化，基於勞動力及土地成本因素，其中心城區一般向兩個方向發展：一是產業鏈前端行業的興起，如研發、設計、金融、貿易、咨詢等，承擔為周邊中小城市賦能的功能；二是消費服務業的發展，隨著收入水平不斷提高，消費服務加速增長，消費服務的品質、多樣性等特性凸顯，多樣性是依賴於人口規模的，比如展會、演唱會、音樂會等文化產業都集聚於核心城市。所以，都市圈核心城市的產業高度服務化，既往生產性服務業發展，又往消費性服務業發展，兩個產業的單位土地附加值非常高，逐漸把製造業往核心城市外圍轉移，轉移到都市圈範圍內的中小城市，與核心城市形成產業分工。

都市圈核心城市側重發展現代服務業、消費服務業，並逐漸成為消費中心城市。外圍中小城市，一是與核心城市明確分工合作，實現區域內服務和製造的高效分工；二是承擔核心城市外溢的居住功能，形成與核心城市的通勤聯繫網絡。通過核心城市帶動周邊中小城市，逐步形成都市圈形態，並依托都市圈的龍頭作用，帶動城市群的發展。

總之，對標國際大城市已形成的都市圈，或者說對標未來20年以後，我們暢想的中國的都市圈會是什麼狀態，再跟現狀比一比，還是任重而道遠。

（作者為廣州粵港澳大灣區研究院理事、上海交通大學特聘教授）

★本文整理自上海大都市圈規劃研究中心對陸銘教授的專訪。

（本文來源：「廣州粵港澳大灣區研究院」公眾號，授權中時新聞網刊登）