為了對裴洛西議長訪台做出「強有力的回應」,共軍從8月4日中午12時到7日中午12時,在台灣周邊劃定6個演習區,實施大規模的實兵演練。除4日下午向台灣周邊發射11枚彈道飛彈,更連日派遣多架次戰機與多艘次軍艦,刻意越過海峽中線,創造在中線以東演訓的事實,形同以大動作推翻「中線默契」。

事實上,在此波演習正式開始前,共軍就已在8月3日派出多達22架次的戰鬥機,於台北到新竹之間、台灣海峽較窄部分,直接跨越中線;在8月7日中午12時原定的演習時間結束後,中共官方「中央電視台」隨即在同日的報導中,強調「今後共軍艦機會常態化在海峽中線以東進行訓練」,等同正式宣告自1999年以來,兩岸彼此克制所形成的「中線默契」不復存在!而共軍也繼續在8月8日與9日,繼續派遣多架次戰機直接跨越中線。

在中線以東的軍演「常態化」後,中共很可能會比照西南海空域,授權東部戰區與南部戰區,可經由一定的程序,在距離台灣本島較遠的海峽中線北端或南端海空域,常態化派遣機艦越過中線實施演訓。不過,當共軍機艦要在距台灣本島較近的區域跨越中線,或任何在中線以東滯留超過一定時間的行動,研判短期內還是會由中央軍委直接管制,除了保留作為對台北與華府施壓的工具,也可減少意外發生的機率。

「中線默契」的由來

海峽中線是在1954年時,由當時協防台灣的美軍所設計的,是美軍於一般狀態下,在台灣海峽活動範圍的西界線;其目的是使美軍機艦在依照《中美共同防禦條約》協防台灣時,避免與中共發生直接的軍事衝突。雖然當時的美軍太平洋司令部曾在《中美共同防禦條約》正式簽署前,建議國軍的戰機和艦艇必須在「海峽中線」以東活動,否則美軍無法提供安全保障,但國軍機艦仍常態性前往中國大陸沿岸的海空域活動,並未將日常偵巡的範圍侷限在中線以東。

事實上,在1995年至1996年台海飛彈危機前,國軍軍機日常巡弋的範圍都在中線以西,最遠達到距中國大陸陸地僅15海里的空域。在飛彈危機於1995年爆發後,國軍為了避免衝突,遂下令將戰機偵巡的範圍「暫時」退到中線以東;當危機於1996年3月下旬落幕後,由於共軍空中戰力的成長,或許還有來自美方的壓力,國軍軍機明顯減少在中線以西的偵巡活動,但共軍軍機的日常偵巡也很少抵達海峽中線。

海峽中線真正成為分隔兩岸軍事活動的默契線,要等到1999年7月。當李登輝前總統突然拋出「兩岸是特殊國與國關係」的「兩國論」後,中共為了報復,遂下令軍機開始大舉出海,將日常巡弋的範圍從原本離大陸僅15海里,一舉前推至海峽中線;而李前總統在美方的壓力下,決定不採取對抗措施,使中共軍機進逼海峽中線就此「常態化」,「中線默契」至此正式形成。

「中線默契」對兩岸的重要性

對1999年7月後的中華民國而言,兩岸軍事活動以中線為界的「中線默契」,除了讓台灣本島仍能維持一定的空防縱深,讓國軍獲得一定的反應時間外;也等於替兩岸的軍事活動,提供了一個雖然在實際上不知道多寬、卻又真正存在的緩衝區。或許更重要的是,「中線默契」讓彼此之間的軍事活動,具有一定程度的可預測性,大幅減少兩岸軍方因為反應過度,以致發生意外的機率。

據傳,自1999年7月「中線默契」逐漸形成,至2016年共軍開始刻意派軍機跨越中線的這段期間,雙方都曾發生軍機不慎跨越中線的情形;但由於存在「中線默契」,使雙方第一線人員可合理預期屬於單一、非計畫性事件,因此不會馬上採取激烈的反應,而是先觀察對方戰管人員是否會將「越線」軍機引導回己方空域,大幅降低擦槍走火的可能性。

中共推翻「中線默契」後可能的行動與風險

若中共片面推翻「中線默契」,所造成的直接影響,除大幅壓縮我方空防縱深、減少我應變時間外;更該擔心的是當共軍在中線以東的訓練或巡弋常態化,國軍又不可能輕易放棄中線以東到我方鄰接區外緣這片海空域的情況下,雙方軍機與軍艦在第一線短兵相接的頻率將大幅增加,但在第一線執勤人員眼中,對方的行動卻變得非常難以預測。換言之,雙方第一線值勤人員可能因為反應過度或應變不及,引發嚴重的意外事件,進一步導致兩岸擦槍走火。

例如當共軍在中線以東活動的軍機或軍艦,出現被我方懷疑可能會朝鄰接區外緣前進的跡象時;雙方的軍機與軍艦為了在不開火的情況下,阻擋對方前進並強迫其轉向,很可能會採取將戰機在空中刻意接近對方,或是以自身船艦近距離切入對方船艦前進方向的情形。萬一在過程中不幸發生事故,就可能導致雙方為了馳援或搜救,都增派機艦朝事故海域集結的現象。在兩岸政治互信嚴重不足、官方幾無溝通管道、民間對立氣氛不斷上升,也不存在任何軍事意外避免機制的情況下,緊張局勢恐將迅速螺旋上升,引發兩岸決策者意料不到,也原本沒打算進行的軍事衝突。

一旦中共片面推翻「中線默契」,則我方所要擔心、防範的,除共軍機艦可能常態化在中線以東演訓外,就連中共的海上民兵、海警甚至海巡所屬的船艦,也不排除會跟進在中線以東,常態性的實施執法與訓練。

中共之所以要淡化,甚至推翻「中線默契」,主要理由之一是支持其對台灣海峽的法律戰。根據這套法律戰論述,中共主張台灣海峽的絕大部分是其「專屬經濟區」,並具有一定程度的管轄權。為了支持這套論述並創造管轄事實,中共海警日後不排除會以海上執法或護漁的名義,常態性進入中線以東巡弋;甚至連隸屬中共交通運輸部海事局的海巡船艦,都可能在中共《海上安全交通法》的授權下,進入中線以東值勤。至於接受省軍區管轄的海上民兵,更有可能在大批漁船的配合下,到中線以東海域實施「訓練」。

可能讓情況對我方更棘手的是,在共軍《軍隊非戰爭軍事行動綱要(試行)》已開始實施,使共軍支援「非戰爭軍事行動」的程序與規定更形明確後,中共甚至不排除結合漁船、海上民兵、海警與海空軍,在中線以東進行所謂的「聯合維權」行動或操演。由於我方海巡與國軍面對這些身分不同的中共船隻時,在可採取的手段、行動程序與法律授權等方面都各有不同,使整個應對行動將變得極端複雜。

我方的因應措施

面對中共推翻「中線默契」後可能採取的行動,與隨之而來的風險,我方在近期內除了國軍和海巡必須加緊修訂、檢討既有的應變計畫,相關單位也應盤點相關法規,特別是與國軍執行「非戰爭軍事行動」相關的法律依據與執行程序,使日後在第一線面對中共機艦的執勤人員能有完整的法律授權、明確的行動程序,與在正當執行勤務的狀況下,相關民事與刑事責任的豁免。

因為軍艦或海巡艦的艦長在承平時代,最擔心的就是發生海事事件導致船艦受損或所屬人員受傷,甚至引發賠償問題等。所以若無法在法律與實施程序等方面,有效解除第一線執勤人員的後顧之憂,就很可能導致在關鍵時刻、電光火石之際,我方人員無法迅速做出必要的決斷,而錯過處理的時機。

至於在中長期方面,則是海軍與海巡署針對後續的武器採購與造艦計畫,應根據急遽變化的海峽情勢,重新進行檢討。國防部應該根據台海情勢的變化,再度向美方爭取軍售反潛直升機,以便用於跟監中共船艦並擴大海軍偵蒐範圍。又例如海巡署預定建造12艘、排水量約750噸的「安平級」巡防救難艦計畫是否有必要修改,將資源轉用於建造噸位較大、結構較強的傳統海巡艦,也有再檢討的空間。

因為未來海巡署所屬船艦,極有可能會在海峽中線以東,面對中共海警所屬,13艘排水量超過4000噸、甚至有2艘達1萬2000噸的大型巡防艦,與長駐平潭、排水量6600噸的「海巡06」海事巡航救助船。而「安平級」巡防救難艦雖然在戰時可快速改裝為反艦飛彈的發射儎台,但其所配備的「鎮海火箭彈」,是否能夠應付共艦常態化跨越中線後,詭譎多變的執法情勢?與「安平級」艦體所採取的高速穿浪雙船體設計,在結構上是否足以應付中共同等級,或更大噸位船艦的衝撞,其實都有不少疑問。(作者為中華戰略前瞻協會研究員、國家政策研究基金會副研究員)

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