國家通訊傳播委員會(NCC)在法制上雖是獨立機關,但其「獨立」卻只是基於「信賴性的假設」。因此,唯有靠長期作為所累積的制度信譽,才能證實NCC是否得到了作為獨立機關所需的公眾信賴。

NCC在5年前為回應「反媒體壟斷」的訴求,曾對系統業者中嘉數位公司做出「上層股東不得直接或間接經營新聞頻道」的決議,但三立電視公司透過各種方式,竟成為占27%股權的大股東。而且NCC長達2個月才查證屬實,此對NCC的信賴感已是一大斲傷。

與此案相關者還有宏泰公益信託的捐款承諾恐跳票,而NCC除了回應要查證清楚外,就是呼籲各界尊重獨立機關及給予獨立行使職權的空間。但此案的問題還沒完,日前有立委再度指控,持有中嘉100%股份的泓順投資公司,竟是由同時為東森電視董事及寰宇電視董事長的范瑞穎擔任董事。由此可知,獨立機關就算不受干擾,卻因具有法制上的獨立地位,反而可能導致職權行使不彰。

美國在行政部門設置具獨立地位的管制委員會,即是我行政院設置獨立機關所效法的原型。但美國的行政管制委員會在實踐的經驗中,也會有「管制怠惰」(regulatory inertia)和「管制俘虜」(regulatory capture)等問題產生。以NCC處理涉及「反媒體壟斷」的三立案,歷經近3年才遭踢爆,且又花了2個月才查證屬實,這就屬於有政策卻無管制做法的「管制怠惰」。

而所謂「管制俘虜」,概要來說是指原本要透過管制來矯正市場壟斷,但實際做法上卻讓民眾獲得保護的利益,遠低於所增加的負擔,甚至還對被限制者猶如給予了競爭地位的保護傘。換言之,管制委員會也可能成為私人利益而非公共利益的保護者。

更嚴重的問題是,少數的利益團體擁有資源,甚或以行賄影響管制委員會的決定,而一般消費者和人民並無此資源和能力。從而,獨立機關易於成為產業利益團體的俘虜,而這些利益團體又可能是執政黨競選時的後盾,於是又再成了「政治俘虜」。

前行政院長蘇貞昌曾公開指責NCC「誰都管它不到,但它也什麼都不管」,沒多久當時的主委詹婷怡即黯然請辭。事實證明,蘇貞昌說這句話的真義是「該管的怎還不管?你真以為我管不到你?」 而鏡電視取得申請頻道的過程中,也被爆料拿出層峰「令箭」施壓的證據,但蘇貞昌卻以「不必去查」一句話帶過。自此,誰還相信NCC具有獨立性?

美國也有誰來管制行政管制委員會的問題。但我國的監察院是院級的獨立機關,至少可就NCC發生「管制怠惰」和成為「政治俘虜」的情形,然而,現在的監察院本身就像是執政者的看家護院,因此目前只能靠立委及媒體的監督,才有促使NCC獨立行使職權的可能性。

(作者為民主文教基金會董事長)

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