時論廣場》實問虛答 國土計畫犧牲農民（紀俊臣）

國土計畫全面實施進入最後階段，內政部要求各縣市需於6月30日前遞交國土功能分區圖，將依法於明年5月1日正式上路。但不斷傳出農業縣市首長和農民反對的聲浪，多數縣市並未如期遞交國土功能分區圖，地方縣市最大的反彈在於被畫為農業發展區的限制。

中國一向以農立國，台灣設省以來亦以農立省，足見農業發展自往昔以來，即是台灣的發展根基。儘管時移勢易，台灣早已脫胎換骨，不僅有工業立國，亦有科學立國之說，近些年尚且提出海洋立國；唯農業仍是台灣發展利基，但曾幾何時，台灣的農民已成為社會的下流階層，以致政府不得不採取斷然的措施，實施農保、老農津貼等制度，以為農民增加福利，從而有利於維持最適規模的農業人口。但成效極為有限，缺工缺錢幾乎是農村地區的普遍景況。

身為農家子弟，感受良深。記得30年前，政府在推動《國土計畫法》（Territorial Planning Act）立法時，即曾在報端為文，希望政府執事當局應結合各部門及學者專家以起草完妥法制，且宜於立法過程中多與土地所有人溝通；尤其注意農業土地的編定必將有重大變動，農民權益必有重大的損失。果不其然，自民國105年5月政府公布施行《國土計畫法》以後，報端即經常披露依該法將畫定為國土保育區、農業發展區民眾的諸多抱怨。但政府似乎無動於衷，仍然依照規畫程序辦理施行國土計畫的相關措施。

直至近2年，政府已決定在民國112年4月前公告「國土功能分區圖」後，地方政府又多次向中央主管機關反應：一方面延後2年實施；另一方面亦就農業發展區的農一、農二類別的畫定有不同看法之反應。但主管部門仍以實問虛答的方式因應；如今距公告僅剩8個月，卻未見主管部門對農業發展區土地之畫定有任何「維護農民權益」的積極作為，自然反彈激烈。

據報載，主管部門對農一、農二的畫定仍然相當堅持。此就維持糧食供應存量，固然是當初起草《國土計畫法》的主要立法目標之一，但農民的利益如何因「特別犧牲」而得到適當的救濟或津貼，卻仍然諱莫如深。

對於農民生計所繫之農業發展區，乃至國土保育區之土地功能分類，固然應以國土的空間最適規模為其畫分的最高指導原則，但農業縣主管機關的多項反映，主管部門至少應由下列方向積極謀求合理的補償或其他救濟措施，以使農民生計可以維持，國家糧食供應亦得以維持一定存量：

一、農工類別的畫定對於農民生計影響深遠，尤其台灣農民的土地面積普遍狹小，更要有優惠的機制使國土計畫的實施有一個好的開始。

二、如農民的土地被畫定為國土保育區，將使農民的生計一夕之間陷入困境。主管部門不僅須事先協同地方主管機關協調溝通，尚須提供第二專長就業技能的訓練，並且輔導就業，以防止可能的反彈及不理性的偏差行為。

三、通盤檢討機制設定為5年，固然不算長，但對農民的耕作影響甚大。因之，在實施初期可以考慮設定「過渡期」的可行性。如此始可減少「知法犯法」的偏差行為一再發生，亦可減少主管人員可能的風紀問題。

以上建言，主管機關應即行辦理，絕不宜再得過且過，平白喪失政府與人民間理性對話的良機，使得國土計畫的實施難產。

（作者為國立台北大學公共行政暨政策學系教授）