「共享祖國繁榮富強的偉大榮光。」這是中國官方對粵港澳大灣區的期許。然而當局日前公布正式計畫,卻透露出「重規畫、輕市場」的訊號,這將是其未來隱憂。

重中央分配,忽視市場之手

粵港澳大灣區涵蓋11個城市,若獨立成國,將是全球前15大經濟體。過去區內各城制度不同,彼此交流受阻。中國國務院2月18日公布《粵港澳大灣區發展規畫綱要》(以下簡稱《綱要》),就是要加強融合。

但由此目標來看,《綱要》卻有2個問題,首先就是「重規畫、輕市場」。

在《綱要》裡,洋洋灑灑為各城市規畫逾20項未來產業,從5G、基因檢測、人工智慧、現代中藥到動漫,還要做綠色金融中心與生態城。美國《華盛頓郵報》就稱《綱要》是「中國的矽谷夢」。

但這種規畫卻難脫計畫經濟色彩。《綱要》裡出現「國家」兩字達66次,從「國家自主創新示範區」,「國家重點實驗室」、「國家級科技成果孵化基地」,各城市未來角色,已由中央分配完畢。但這種國家級的規畫,會有多少經濟效益呢?

中央為地方規畫未來,可看一個先例:水磨是中國四川一處小鎮,當地有超過60家水泥廠,煙囪林立是其特色。後來國務院開出藥方:打造成生態與文化旅遊區。於是高污染產業全被遷出,各種環保與當地歷史園區林立,一時盛況空前,2011年「五一」黃金週有7萬人湧入。

然而除了開幕第一年,遊客抱著好奇心到此一遊外,水磨人氣之後就開始下降。《南方都市報》稱當地最大飯店「龍門客棧」,老闆因生意太差,後來轉行去當保安。當地老街景況是「近半商鋪關門,人氣驟降,日陷寂寥。」

水磨失敗的原因是中央無視比較優勢,將自以為有未來性的產業,強加在地方身上。殊不知若水磨適合做歷史文化園區,商家早就做了,何須等中央下令呢?

一個人適合做什麼,是市場決定的。新加坡國立大學東亞研究所所長鄭永年,評價粵港澳大灣區時就說:「不要規定哪個城市要做什麼,不能做什麼,這應該是市場形成的。」香港、深圳如今榮景,也不是官員規畫,而是市場「無形之手」運作的結果。如今《綱要》為11個城市規畫未來,這種計畫經濟思維,對灣區未來只怕是不利的。

缺地方首腦協調,難接地氣

《綱要》另一問題是「重垂直,輕水平」。大灣區涵蓋11個城市,卻不見這些城市首腦或企業坐下來互相討論,而是千里之外的北京下指導棋。《綱要》出爐後,香港《信報》創辦人林行止稱,香港全面「被規畫」、「被參與」,就反映這股憂慮。

這種垂直而非水平的規畫,可能有2個結果,首先是難接地氣。《綱要》列舉諸多發展項目,從發展智慧能源,到「實行最嚴格的生態環境保護制度」,這是當地最迫切的問題嗎?

另一結果是上命難違。若大灣區計畫由各城市坐下來談,執行碰到問題,地方首腦地位相近,尚可互相協調。如今《綱要》卻由上而下,若有窒礙難行,是否有城市敢冒犯中央?

事實上粵港澳大灣區目前最需要的,並不是中央規畫的未來產業,而是打破壁壘。粵港澳目前是2種制度、3種關稅,過去香港雖曾與中國簽署《 內地與香港關於建立更緊密經貿關係的安排》(CEPA),開放香港產品服務登陸,結果卻是「大門開,小門不開」,原因就是珠三角各城市皆有自己的制度壁壘。

例如醫師在香港,只要租個店面就可執業;但若到中國,須當地無人反對才可開業,這是為保護當地產業免於競爭。另外香港居民到中國銀行開戶,也面臨諸多限制。

倘若人、貨、資金、訊息不能自由流動,大灣區的融合就不可能真正實現。因此重點不在未來產業或大建高鐵,而是如深圳前副市長張思平所建議:把香港的自由貿易制度,擴大到整個大灣區,將其建設為全中國最大的自由貿易區。

這至少有3個好處,一是打破制度壁壘,區內資源完全自由流動,交易成本將大減。二來補貼與管制取消,可倒逼區內企業提升競爭力。三來自由開放的體制,可立刻接軌世界經濟。就如鄭永年說:「比起地理,我們更需要制度面的大灣區。」

規畫產業、造橋鋪路,這些都是易事,打破地方壁壘才是難點。「建有形橋易,拆無形牆難」,這才是決定粵港澳大灣區成敗的關鍵。

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(中時電子報)

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