大陸人大常委會決定,自2020年起改變農村土地僅能由國家徵收的規定,在符合國家資源整體規畫的前提下,作為工商業經營之用的農村建設用地,將可以由農村集體透過出售或出租等方式,轉讓給單位或個人使用。修訂案也大幅改善過往地方政府強制徵收土地的弊病,明確界定土地徵收的公共利益用途,也加入更多限制條件與補償規定,讓地方政府不能隨便亂徵收農村土地,也讓農民擁有更多的參與、監督及話語等權利。

北京這次土地改革獲得正面的肯定。一方面,對人口比重高達4成的大陸農民來說,這是對早先土地管理過度傾向城鎮發展的矯正,也是遲來的公平正義展現。另一方面,對當前面臨經濟下行壓力的北京當局而言,此舉將可全面解放長期被凍結的農村土地財富,為陷入成長停滯困境的大陸經濟,注入源源不絕的資金動能活水。除有利市場化的加速進行外,也將有助大陸挺過這一波經濟成長動能趨緩危機。

這些看法,都沒有錯,但似乎流於表面。嚴格說來,這次的土地制度改革,有兩個深層意涵,一是加速推動大陸城鎮化進程,另一是打破中央權力愈來愈加集中的迷思。

首先,在加速推動城鎮化進程方面,農村土地交易的市場化,代表農民不需在苦守著代代相傳的土地,而可以透過土地的買賣移轉,離開鄉村進入城市,從而擺脫農民身分,除可加快城鎮化的步調外,也可縮小城鄉之間的貧富差距。換句話說,土地改革不只是要創造「土地紅利」,更是希望透過這個過程提供農民誘因,加快農業人口轉移為城鎮居民,進而達成2035年城鎮化率(城鎮人口占總人口比重)超過75%的目標。

不可否認,隨著經濟結構持續向內需調整,城鎮化在大陸的總體發展戰略中,地位也愈來愈加重要。根據中國國家統計局的統計數據,截至2018年底,大陸城鎮化率已來到59.6%,逼近6成,若要在2035年達成75%目標,平均每年成長率都須超過1%。在歷經40多年經濟改革、農業轉移人口已大量市民化後,城鎮化早已逐步邁入深水區,1%成長率其實沒有想像中那麼容易。因此,除了藉由土地改革誘發農民誘因外,大陸國家發改委今年4月發布的《2019年新型城鎮化建設重點任務》,特別強調將繼續加大戶籍制度改革,全面開放及取消各中大城市的落戶限制,冀望農業人口可以加快轉移並落戶城鎮。

其次,這次土地改革,無疑是北京政府再一次大規模的放權讓利行動。目的是把過去國家壟斷的農村土地買賣權利,重新歸還給農民。這就不免令人聯想到,1979年大陸經濟改革的濫觴,即是源自於「家庭聯產承包責任制」,一個讓大陸得以實現市場經濟的農村土地制度改革。這個改革,不僅改變當時農村貧瘠的樣貌,也為大陸經濟帶來40多年的榮景。箇中關鍵,無非就是中央政府願意放手,把權利下放給人民。

回首歷史,檢視這次改革,雖然還不能確定成效,但至少可以肯定的是,為了推進市場化,大陸中央堅持放權讓利。但這似乎與外界對習近平領導下的大陸,愈來愈集權的看法,似乎相互違背。矛盾嗎?其實不然。若把它切分為政治與經濟兩個層面,政治權力確實愈來愈加集中,但經濟剛好相反,不管是這次土地改革,或是今年以來一系列的對外開放措施,在在突顯經濟上的放權讓利,依舊是大陸中央的經濟政策核心。

政治權力集中、經濟權力分散,已成為習近平治下的重要指導原則。這不是西式民主制度,但到目前為止,完全可以兼顧效率與市場,對中國大陸未來的經濟發展而言,可能是一件好事。2008年金融海嘯發生後,大陸在高度中央集權下,展現高度行政效率,經濟得以快速復甦,並成為全球經濟領頭羊,這是最好的例證。換句話說,面對當前大陸經濟問題,習近平這種政治集權、經濟分權的作法,或許是緩解的良方,這正是大陸40多年來奉行的「社會主義市場經濟」精髓所在。

(旺報)

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