時間回到2016年12月2日,當時剛剛贏得選舉的準美國總統川普(Donald Trump)接起了來自中華民國總統蔡英文的祝賀電話。這次全球矚目的歷史性通話,讓全台灣都對未來的台美關係充滿期待。

促成這次通話背後的關鍵,其實是台灣對華府遊說工作建立的人和,碰上了天時、地利的突破契機。然而,隨著美中貿易戰開打以及兩岸關係緊張,雖然友台政治人物依舊,但他們挺台灣的行動開始趨於保守。毫無疑問,台灣必須繼續爭取美國的支持,所以對美國政府的遊說工作不能停止。可是,面對川普對華政策的不確定性,勢必要在兩大強權中生存的台灣,就必須更有效地影響美國的兩岸政策。根據過去台灣對美國的遊說經驗,在美中角力的現實考量下,華府政治人物真的會因為跟台灣的好交情,就不顧一切滿足台灣的期待嗎?

反共盟友 不敵現實利益算計

回顧近代歷史,從兩岸對美國華府的遊說競爭,可以看出兩岸實力的消長,也可以證明外交確實是國內政治的延伸。兩岸對美國的遊說競賽中,因為國民黨從抗戰時期就在美國華府建構了完整而綿密的聯絡網,所以在初期佔據上風。從韓戰到越戰,在與美國還保持正式外交關係期間,靠著提供美國在亞洲地區戰略上的需求,成功把美國和台灣以「反共」的核心價值綁在一起,也讓美國給予台灣實質的保護和各項援助。

1970年代後,美國政府面對高漲的反越戰聲浪,華府開始重新思考對中國大陸的立場。考量中共對越共的影響力,以及在冷戰對抗中箝制蘇聯的效果,與中華民國一起反共的目標,就變得越來越模糊。

在退出聯合國後,台灣快速流失國際支持,為了能夠在風雨飄搖之際穩住台美關係,1972年起,台灣政府在駐美大使館內,特別成立了專門與美國國會進行聯絡的國會聯絡組,目的就是為了建立系統性的遊說機制,積極強化雙邊關係。不過,台灣不知道當時華府所盤算的國家利益,以及決心要與中國大陸建交來轉移國內批評聲浪的卡特(Jimmy Carter)總統,其實根本不太在乎台灣。基於「美國優先」的政策思維,美國決定與中國大陸建交,背棄台灣,而太過信任美國的台灣,第一次體會到美國的現實。

認清現實 端牛肉換華府保台

在中美建交之後,台灣非常清楚知道,對美國的遊說工作比過去更為重要。經過斷交的教訓,台灣認清了對華府的遊說工作,重點要放在建立私人關係,並且以「少說多做」的原則,端出華府感興趣的現實利益,來換取他們為台灣發聲。透過個人情誼以及政治公關公司,來接近國會議員,是美國國會對台支持未因斷交而全面棄守的幕後主因。以至今仍然是台美關係基礎之一的「六項保證」為例,背後的推手就是雷根(Ronald Reagan)身邊的白宮副幕僚長狄佛(Michael Deaver)。在狄佛所主持的政治公關顧問公司穿針引線下,台灣得以在國會中取得多數議員的支持,在美中簽署《八一七公報》隔天,立刻獲得美國的護台承諾,不至於全盤皆輸。

根據美國司法部的檔案資料,這段期間內,台灣每年平均花費在國會遊說工作的經費超過百萬美元,由政府駐美單位提供資源建立聯繫,但是除了官方的努力之外,在美國的台灣人社團也發揮不小的影響力。1982年,以爭取美國支持台灣獨立為目標,在洛杉磯成立的台灣人公共事務會(FAPA)就是民間遊說團體的最好案例。他們全力對國會議員展開草根式遊說工作,讓議員更了解台灣政情,雖然他們成立的目標是對抗國民黨政府並推動台灣民主化,但因為他們積極與政治人物接觸,某種程度上也對於向國會議員介紹台灣具有貢獻。甚至,有時候還能利用美國公民的身份,做到官方交流無法達成的目標。

除了官方和民間分進合擊與國會議員建立情誼,台灣還一直與美國的亞洲研究學者保持密切的聯繫。不只積極參與學術會議,近年來更進一步透過研究經費的挹注,與華府外交政策圈具有影響力的多家知名智庫合作,建立台灣研究項目,例如布魯金斯研究所(Brookings Institution),戰略與國際研究中心(Center for Strategic and International Studies),傳統基金會(Heritage Foundation)等。

雖然美國的智庫機構大多是民間發起的非營利學術研究單位,但是在智庫中任職的學者專家,都是曾經負責亞洲政策的前政府官員,或是長期研究兩岸事務的學者,在美國重視專業的「智囊」政治體制下,智庫學者透過出版研究報告和政策意見,往往比遊說更能影響政府決策。常常針對台灣問題投書美國媒體的布魯金斯研究所研究員,也是前美國在台協會理事主席卜睿哲(Richard Bush),以及近年來多次發言力挺台灣的葛來儀(Bonnie Glaser),都曾經接受台灣贊助進行研究計劃,他們的發言不僅協助美國政府對台灣的政情有進一步的認識,甚至還能夠教育不熟悉台灣的美國媒體及國會議員,從比較有利於台灣的角度看待兩岸關係。

很明顯地,對台灣有深入了解的智庫學者,不論個人立場是保守派或自由派,他們的意見確實讓美國華府有機會從不同角度看待台灣。

兩岸緊張 遊說工作效果打折

透過各種管道對美國進行遊說,目標是促成實質對台灣有利的政策,可是對於哪些政策應該優先爭取支持,台灣內部須先形成共識,才能讓遊說工作有明確方向。近年來,因為台灣內部的政黨惡鬥,意識形態嚴重對立,尤其是蔡英文總統上任之後,主張親美抗中的外交策略令兩岸關係陷入冰點。過去因為台灣遊說工作而建立良好互動的美國國會議員,以及在行政體系與台灣友好的美國政府官員,現在都因為美中關係緊繃,導致他們不得不更謹慎考慮,是否還要以行動支持台灣。

根據國會的公開資料,美國國會過去三年來連署支持台灣相關法案的人數驟減,因為在國會議員的眼中,支持台灣的決定無法與中國大陸的影響力分開考慮。民進黨政府執政以來,雖然藉由官方與台灣人公共事務會緊密合作,成功遊說國會議員提案推動了幾項友台法案,並向台灣民眾宣傳台美關係有長足的進步,但是事實恐怕並非如此樂觀。從國會友台法案的連署人數來比較,獲得台灣媒體關注最多的《台灣旅行法》,其實只請到81位議員聯名提案。相較於馬英九執政的八年,因為兩岸都有意願釋出善意,進行外交休兵,當時推動台灣以觀察員身份參與聯合國相關組織的提案,獲得141位議員連署,最主要原因,就是國會議員們可以不必顧慮中國大陸強烈反彈。可惜,因為在台灣政黨對決的情勢下,兩岸問題短期內很難改善;而遇到不同政黨執政,官方和民間的力量就可能從合作演變成對抗。兩岸關係緊張加上台灣不能團結,讓台灣對美國遊說的成效打了折扣。

美中博弈 過度期待恐受傷害

台灣當然需要美國的支持,但是在進行遊說工作時,不能忽略「美國優先」的現實,而抱持過於理想的期待。其實,台美關係的本質,只是美中之間眾多附帶議題之一,如果過度高估台灣的重要性,想透過遊說而達成的目標就會變得不切實際,也會讓友台議員不知如何協助。

相較於當今軟硬實力兼具的中國大陸,台灣只能更聰明地利用適當時機,把資源投射到關鍵議題上,才可能得到突破。川普的想法也許難以預測,但他強調美國優先的現實考量,其實從沒變過。如果政治人物不能從過去的經驗中,學會不要一面倒地依賴美國,那麼,大家就只能期待,台灣真的是美國華府政治人物心裏最柔軟的那一塊!

(本文作者為美國德州Sam Houston州立大學政治學系助理教授)

(中時電子報)

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