「緊急命令法」是什麼?請讀憲法!

《中華民國憲法》第43條規定:「國家遇有天然災害、癘疫,或國家財政經濟上有重大變故,須為急速處分時,總統於立法院休會期間,得經行政院會議之決議,依緊急命令法,發布緊急命令,為必要之處置。但須於發布命令後一個月內提交立法院追認。如立法院不同意時,該緊急命令立即失效。」

此條要求立法院制定緊急命令法,作為總統發布緊急命令的依據。新冠肺炎疫病來襲,就是所稱之「癘疫」,是個可以發布緊急命令的原因;但是由於立法院從未制定緊急命令法,所以根據此條規定,雖有癘疫,仍不具備發布緊急命令的條件。但因《憲法增修條文》尚有新的規定,人們似已忘了43條的存在。

《憲法增修條文》的規定是:「總統為避免國家或人民遭遇緊急危難或應付財政經濟上重大變故,得經行政院會議之決議發布緊急命令,為必要之處置,不受憲法第43條之限制。但須於發布命令後10日內提交立法院追認,如立法院不同意時,該緊急命令立即失效。」

其中看不到「癘疫」兩字,但若是癘疫形成緊急危難或是財政經濟上的重大變故時,仍然可以發布緊急命令。由於此條也未再規定「立法院制定緊急命令法」作為總統發布緊急命令的條件,總統並非不能據之逕行發布緊急命令。

3月的時候,有人呼籲總統,應考慮發布緊急命令,以因應情勢越趨嚴峻的疫情,但也有反對的聲音,因為擔心發布之後無異授與行政部門不易控制的權力。當時總統曾經表示,緊急命令帶有威權色彩,目前國家的情勢並未達到難以控制的程度,所以不予考慮。

總統非到必要不肯動用緊急命令權力,是件好事。

但是當前政府控制疫情的法律依據何在?《嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例》第7條則是:「中央流行疫情指揮中心指揮官為防治控制疫情需要,得實施必要之應變處置或措施。」

如果行政部門認為,有此項規定授權,主管機關的預防或控制措施已可不受任何現行法律的控制的話,哪還需要總統動用緊急命令呢?

如此解釋法律的授權規定,就是張空白支票,行政部門自信已有無限提款權,授權額度比緊急命令還大。

如果發布緊急命令顯得威權,行政部門擁有一張無限提款權的空白支票,又該怎麼形容呢?

這樣看來,可以發現立法院還至少有兩份沒做的重要功課!

第一份功課是制定「緊急命令法」。增修條文不加規定,立法院也該依憲法意旨立法以求審慎。至於緊急命令法的內容,像是緊急命令起草的程序如何?大法官說行政院會議議決是緊急命令事前的僅有制衡(釋419),應如何審查而為議決?緊急命令應如何發布?立法院10日內同意追認,與法律之位階與適用關係如何?可以違反憲法嗎?限制人權應如何先經法院同意?緊急命令之效期如何?應如何定期檢討,以免一時竟成永恆?立法院不予追認而立即失效之後,既有的措施如何善後,全都是該完成的作業。

第二份功課,是「法律授權命令法」。也就是針對一般委任立法進行必要的規範,例如如何區分憲法保留、國會保留與法律保留事項?委任立法與其他法律的適用關係?委任立法可以牴觸既有的法律嗎?可以限制人權嗎?應如何預防行政部門制定委任立法逾越授權?逾越時如何處理?等等也都是該寫的作業。

兩份作業也不妨一次做完,那麼緊急命令法可能就會成為法律授權命令法之中的一個特殊章節,以規範總統應付國家緊急事態的需要,而與一般的委任立法,有所區別。

根據防疫的經驗,立法院該要補做功課了吧!

(作者為東吳大學法律所教授)

(中國時報)

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