名家觀點》張家棟：別把中國陸地國界法理解歪了

大陸新通過《陸地國界法》將於明年1月1日起施行。引起國際社會尤其印度方面廣泛關注。印度朝野紛紛批評稱，會對多年邊界糾紛造成更多負面影響。復旦大學南亞研究中心主任、教授張家棟5日在大陸《環球時報》撰文指出，總體來看，這是一部旨在更加有效、高效管控邊境地區的法律，不是如何與爭端方解決邊界爭端的法律。實施以後，對陸地國界管控力量將得到進一步統籌指揮，增強能力。與相關國家在邊界爭端問題走向良性互動或強硬對抗，主要取決於與相關國家在戰略、外交和邊境的互動狀態，與有沒有這部法律關係不大。

張家棟分析，印度方面的擔憂主要有三點：一是中國在陸地邊境地區可能更加強硬，並將試圖單方面改變中印邊境地區局勢；二是中國可能在陸地邊境地區「複製海上模式」，像南海建島那樣進行邊界城鎮建設，以增強中國在邊境地區的實控能力，那將從客觀上改變中印邊境地區的力量形態；三是中國通過專門立法將完善中國在爭端地區的主權權利形態，在行政和司法以外補足立法不足。

因此，印度關注的不是法律本身，而是這部法律可能預示的中國政策變化，及中國主權權利特徵的強化。但總體來看，中國通過《陸地國界法》主要是基於內部需求，對外目標並非重點。

張家棟表示，首先，《陸地國界法》是一部國內法，並不致力於如何解決邊界爭端問題，對中國陸地邊界爭端問題最終解決不會產生實質性影響。反之，《陸地國界法》的執法起點就是定界，而定界是一個雙邊行為或多邊行為，任何國家都不可能單方面劃定邊界線。所以，這部法律影響是局限於邊界線中國一側的，不會當然改變中國與相關國家的邊界狀況。

張家棟稱，其次，《陸地國界法》致力於提高中國邊境地區管控效率，以促進邊境管控資源的跨部門整合。中國邊境管控機制過去長期處於多頭、多元、多樣狀態。在海上，曾經多個部門擁有執法權，而《海警法》的出台部分改善了這一局面。陸地上，問題的複雜性可能要低一些，但也涉及邊防軍、邊防員警、海關和沿邊地方政府等不同部門和層級。

中國通過《陸地國界法》，一方面是依法治國、依法行政的延伸，是國家治理法治化進程的一部分；另一方面是從政策治邊、部門治邊，過渡到依法治邊、統籌治邊的新階段，建立一個更加科學、高效的邊境管控體系。

張家棟認為，再者，這部法律旨在把國防功能與邊境地區的社會經濟發展功能結合起來，以建立一個更加高效、持續、有安全彈性的邊境地區。中國邊防工作壓力，一方面來源於相關國家的蠶食，另一方面則來自大陸城市化進程導致的沿邊居民向後收縮。這部法律在一定程度上是軍民融合工作、國防與發展一體化工作的法律化和制度化。

張家棟強調，最後，這部法律旨在把傳統安全功能，與應對新冠疫情過程中暴露出來的非傳統安全功能更有機地結合起來。傳統上，邊界地區的非傳統安全問題，如毒品走私、非法移民以及恐怖主義滲透等，與傳統安全功能具有很大程度的相似性甚至一致性，可以通過加強邊防力量加以應對。現在情況變了。新冠疫情帶來的威脅是傳統邊防措施難以應對的。這就需要把地方政府的防疫能力與邊防功能更加深刻、有機地結合起來，甚至實現某種程度的一體化。