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  • 社論-不容怠惰 國土計畫法要盡速執行

    社論-不容怠惰 國土計畫法要盡速執行

     本屆立法院改選前的最後一個會期休會前,立法院蹉跎了25年的《國土計畫法》終於三讀通過。這段期間,依據內政部的數據,天然災害造成的房屋、交通設施、農業等直接與間接損失總計約新台幣1.76兆元。損失如此慘重,本法立法已拖延25年,但法條中隱藏的「怠惰伏筆」卻可能使本法形同紙老虎,坐視天然災害繼續發生。國人及媒體應嚴格監督政府認真執行,讓《國土計畫法》得以快速有效執行。 \n 所謂「怠惰伏筆」,例如「施行日期由行政院於法令公布後一年內定之」、「本法施行後兩年內公告全國國土計畫」;之後再兩年公告「直轄市、縣國土計畫」,再之後兩年公布「國土功能分區圖」……。暗藏了這麼多的「怠惰伏筆」,民眾恐怕等到地老天荒,仍不見國土安全的保障機制。 \n 或謂颱風、地震是天災,難以避免;但「危地不居」、「趨吉避凶」等與土地和平相處的法則卻須遵循,《國土計畫法》的責任正是告訴民眾哪裡是危地、凶地,避開不僅保護自己,也防止傷及無辜第三人。避免險地一再肆虐,危害人民生命財產安全,必須以公權力為工具。 \n 農委會水保局甫公布蒐集自各界的3000餘張台灣土砂災害照片,赫然發現受災地點竟高度重複;例如2009年莫拉克颱風來襲,崩入台東知本溪的金帥飯店,原地建築在1973年娜拉颱風過境時就曾經受到重創;又如南投縣仁愛鄉南豐村那座加油站,九二一大地震迄今被重複埋掉3次,但加油站依然重建恢復營運。 \n 毫無疑問,災害重複發生地就是險地。天災之後山區原住民老舊的吊橋安然無恙,新建的鋼骨混凝土橋卻被沖走,原址重建不久又被摧毀。野溪口、河川入海處的扇形地每每毀於洪水、土石流,這些一而再受創的受災地點,根本不應歸咎天災,而是人禍,是誰核准這些地點的房舍、橋梁興建?經由國土普查確認每塊國土的屬性並嚴予規範,早就該做,但迄今仍遙遙無期。 \n 國土計畫的有效執行是導正目前土地使用亂象、重建國土秩序的前提。例如到處是閒置、廢棄的蚊子工業區,但不同名目的「科技園區」、「生技園區」,不同部會仍大興土木,他們各有可動用的土地資源,審查程序官官相護下不成問題;動工就有商機,誰管日後成為蚊子園區? \n 總統大選炒得火紅的居住正義話題,社會住宅、合宜住宅……各黨候選人開出新建20萬戶不等的支票,全然不在乎可能造成全台已近百萬戶閒置住宅的資源浪費;若再加上台鐵、台糖等多家國營事業、軍方營產地,為了減少赤字、美化帳面的土地開發,無計畫的投入房舍市場,豪宅一堆,無殼蝸牛還是無殼可居,居住正義離人們愈發遙遠。 \n 土地利用如此的亂象,應歸責過去都市計畫體系未能前瞻社會發展,造成現今區域計畫規範無力局面;加上地方諸侯無視中央法令及行政約束,各部會也自有打算,堆疊出前所未見的國土利用亂局,既無總量管制,也不按部就班,利之所在,傾巢而出,幾乎已讓局面惡化到難解。 \n 《國土計畫法》三讀通過就能解此亂象嗎?恐怕還有得等。除了至少6年法定的前期基本資料準備階段,更多的不確定因素也難能樂觀;《地質法》4年前完成三讀,但地質敏感地區的公告卻一再遭到阻撓;多年前環境基本法的環境保護優先原則宣示,又能做到幾分?尤其《國土計畫法》還涉及如溼地、山坡地、國家公園等諸多現行法令磨合,都得費力;後續工作強調跨部會,遭致各部會本位主義掣肘是經驗法則。 \n 即便眼前諸多險阻,但解決目前的國土亂象,《國土計畫法》非得及早上路不可;2月立法院換屆上路務必負起促成責任,6年的法定拖延期已嫌長,但法是國會制訂,務必保證相關設計如期達成。最關鍵的各級國土計畫、國土功能分區圖公告期程絕不准拖,相關法令磨合也得有進度表,透過質詢等監督機制,要求行政院定期告訴立法院進度。 \n 國土管理失序台灣已付出巨額代價,不容繼續發生。

  • 個資保護法 蹣跚上路

     昨天是個人資料保護法正式施行的開始日。個資法上路,揭示保護個人資料之宏旨,也是我國步入資訊應用先進國家重要一步。在施行細則闡明下,個資法在國際比較上可謂進退有據;惟相關規定仍稱簡略、社會宣導仍稱不足,而相較於歐美日國家之發展仍難稱先進。本法未來發展依舊可能步履蹣跚,需社會支持與督促。 \n 首先,專責機構之闕如,是本法規範不清、制度無力以及推動低效之主因。法務部只是法制與協調機關;各部會才是業務主推單位。這種現行體制的無奈,造成民眾投問無門、實務難以開展。社會對本法之認知薄弱、偏差,甚至無端反對,其因在此。此一最攸關本法成敗之部會行政管理制度,其規畫至今難窺其貌。 \n 在此須再次予以釐清與強調者,個資法主旨在於數位環境下個人隱私的保護;亦即所謂資訊隱私權的追求。進一步言之,是機關的組織資安問題。本法從未有管制言論自由或限制學術研究之立法意旨。就未來可能發生的個人資料應用,只要求符合正當程序即可,絕無禁止之用意。所謂正當程序,其內涵主要為告知、同意與個資請求權之給予。細則中對此一程序要求,無論在實質上或作業上,已做大幅放寬;應可期待未來在成本與實務上與產業界達成更務實的方案。 \n 至於資訊安全管理,細則留有相當解釋空間與進一步發展之必要;各界允宜再加協調。而在個資合理利用、甚至積極利用(如倡議中之Open Data)議題上,個資法無本質上之排斥、甚至有技術上之支援能量,各界應再深入了解。整體而言,個人資料保護法用語抽象,而有賴在個資正當程序與資訊安全管理二項主旨上,民間與部會再做深度溝通。 \n 各界迄今較常出現之討論議題,如組織資安之規制模式不明與實務標準尚無依據、資安稽核與驗證制度規畫不足、公務機關之權責編制與作業內容未定、非公務機關之產業分類受轄不易、大眾傳播產業之受規制範疇不明、金融產業之個資法令遵循制度似乎嚴厲、醫療相關個資之定義有疑與制度不清、電信與資服產業之內控與委外業務之有效管理、電子商務產業之規範進一步與國際接軌問題…等等;以及最受重視的法律責任與訴訟制度至今難以預測之問題。諸般缺失,其原因層層相疊,短期難以解決。未有專責機構編制且各部會至今未能深入掌握相關業務應為主因。 \n 而部會未能掌握業務之主因,在於我國資訊安全管理法制之不全;資安法制不全之主因,在於權責機關之無法編制與賦權。凡此,皆有待領導高層在總體制的高度上予以積極擘畫。否則,新法施行後恐怕亂象叢生,比如最受詬病的濫訴現象,以及國際上並不少見之個資法頒佈後資安事件反而增加之反效果。 \n 個人資料保護法是廿一世紀國家從保護隱私、到保護資料、再到保護資源的必備法制。除了法制意旨外,尚有提升安全文化與強化資安產業之目標;安全議題涉及國家社會的最深層建構;系統思維則是我國最待補強的質素。尤有甚者,本法攸關進一步之資訊應用與新興產業之發展;凡此,行政院皆早有規畫,卻因本法推動過程中體制內與外部環境上的諸多因素而逐漸鬆放。近期因經濟景氣問題,民間湧現諸多「有感經濟」之聲音。針對個資法此一宏偉法案,我們除了「不能無感」之感性呼籲,更需「不能無為」之理性作為。 \n (作者為中興大學法律系副教授)

  • 我有話說-環境教育 落實了嗎?

     昨天是世界環境日!去年六月五日,我國《環境教育法》正式實施,很快的一年即將過去,許多原來立法所欲追求目標是否有值得檢討之處?筆者認為,《環教法》是否真能促使政府部門的決策思維改變,毋寧是本法成敗的最最重要指標。 \n 據環保署三月初發布統計資料顯示,全國應申報的七三三一個機關(構)、學校,迄今為止,申報率超過九成,但仍有四三四個機關違反,其中不乏中央部會機關,可見在政府部門中環境與永續的觀念仍有侷限,乃至不願意採取行動! \n 環保署雖建立資訊分享平台「環境教育管理資訊系統」,提供課程模組、課程教材、體驗課程、戶外參訪,甚至環保頻道等方式來提供大家參考。但對於機構在選擇、提供所屬人員環境教育服務的方向與專業訴求,並沒有推動之規劃。 \n 筆者認為,《環教法》實施以來,在滿足法定條件實施環境教育課程、人員認證、專業訓練教材等方面,似陷於形式主義泥淖,長此以往,頗值擔憂。以高中以下學校體系為例,學校環境教育主要依照國民中小學九年一貫課程綱要,嘗試將環境教育議題融入七大學習領域,原構想是採用融入式教學,但據觀察,自《環教法》推出後,許多單位已將環教簡化為四小時宣導課程的趨勢,環教變成學校裡特定單位如衛保組、生輔組的業務。而為滿足四小時的要求,大部分學校都是安排二個兩小時的講習活動,實質效果逐漸遞減。 \n 總之,對於本法規範對象的執行成效,應該更深度的加以檢視,切不可流於義務或形式。

  • 法官法為司改吹起號角

     歷經二十幾年的研議、審議過程波折不斷的《法官法》,終於在立法院通過。懸掛在筆者家中、辦公室「我要法官法!」黃布條,終於可以卸下了! \n 話說法官不能隨便參與社會活動,筆者只在九十六年十月二十七日參加過生平唯一一次的遊行。當日遊行是由民間司改會及其他民間團體所發起,活動主軸就是「我要《法官法》」。遊行活動所發的黃布條,就掛在筆者的辦公室與家中。這期間《法官法》草案歷經數次的闖關,總是功虧一簣。如今終於完成立法,司法同仁及關心我國法治發展的人久懸的心情,總算踏實了。 \n 到底我們該如何看待《法官法》?這部以維護法官依法獨立審判、保障法官身分及確保國民接受公正審判權利的法律,它的通過無論是對個別法官或全體國民而言,都是利多的,絕非民間團體所稱的「法官保險法」或「恐龍法官法」。 \n 因為本法不僅對於國人關心的淘汰不適任法官設有法官評鑑機制,對於萬年庭長問題也設有任期制;同時,明定法官不得參加政黨,以確保法官的中立性。另外,對於目前許多看似合法、卻與一般人的道德情感不合而屬違反倫理的行為,則授權司法院訂定法官倫理規範,以便法官有更具體、明確的規範可資遵守,避免動輒得咎。 \n 再者,為確保人民的訴訟權益,避免法官違法濫權,《法官法》明定法院院長及司法院院長對於法官執行職務的效率、職權行使的適法性與言行的妥當性等,得行使職務監督權,並由新設置的職務法庭負責法官懲戒事宜。如此即可減少正義遲來、法官開庭態度不佳等事例的發生。同時,為維護審判的獨立,法官於認為職務監督危及其審判獨立的權限時,得請求職務法庭除去該違法或不當的處置。 \n 至於一度成為《法官法》通過最大阻力之一,也就是司法院人審會應有外部委員一事,其實是在筆者與錢建榮法官的倡議下,獲得民間司改會、台北律師公會等團體的支持而提出;不僅讓筆者與錢法官在法界內遭受不少批評,也有不少資深法官、檢察官一再遊說政治人物,才讓本法的通過與否,平添波折。過去司法院人審會因為採取法官本位主義,委員全部由法官擔任,恩怨、年資及期別成為法官人事決定的主要因素,因此官官相護、近親繁殖的問題不斷。這時唯有引進外部委員,才能在監督制衡、資訊透明的機制下,以擇優汰劣、民主問責的原則慎重作出法官人事的決定。 \n 當然,本法的通過,也有未盡圓滿之處,主要即是法官進用的問題。因為現在司法官養成制度所培育出來的法官,大多是法律系、所畢業、國家考試及格,再經由司法官訓練所施以二年的訓練後,即分發派任。由於年輕、識淺,很多法官缺乏人生閱歷與學養,無法洞悉人情、事理與法理,不少的司法決定與判決理由,也就備受爭議。因此,從有經驗的學者、檢察官及律師中遴選法官,一直是各界所企盼的。 \n 原本考選部董保城次長倡議的司法官「二階段遴選機制」,有助於解決目前一試定終身所造成的問題。不僅保留華人社會重視的科舉考試,由用人機關與多元委員組成的遴選機制,更可以選出人格特質適合、具熱情的人才,並增加法官來源的多元性。最後這項倡議未能獲得通過,誠為可惜! \n 無論如何,這部《法官法》的通過,確實是我國法治發展的重大突破,為司法改革吹起了號角。該法中不僅對於法官的身分、職務有了更明確的規範,也廢除了久遭詬病的法官考績制度,更賦予法官包括進修、退養金從優給予的禮遇,期待法官們能善體國人對於司法的殷切期盼,廉潔自持,並善盡定分止爭的權責。(作者為台北地方法院法官)

  • 國土計畫法草案爭議仍多 應審慎為之

    行政院院會在十月上旬通過《國土計畫法》草案,將送請立法院審議。吳院長要求內政部積極協調立法院盡速完成立法程序,並指示相關部會積極研議辦理該法案通過後需配合修正的配套法案。但這部草案中存在的爭議仍相當多,非常需要再做進一步考量與斟酌。 \n回顧《國土計畫法》當初起草之肇因,在於九十年桃芝與納莉兩個颱風接續襲台,自然災害加上人為濫墾,導致大規模的山坡土壤崩塌及土石流,造成國家社會鉅大的生命財產損失。當時總統府「國土保育與開發諮詢委員會」認為係「水、土、林、人」四者間出現之問題,遂提出「新世紀的國土改造」報告,要求撤回《國土綜合發展計畫法》草案,並提出「研訂《國土基本法》整合土地、水利、森林及都市計畫法」之政策要求。 \n然而,當初之所以有《國土綜合發展計畫法》,乃是因《台灣地區綜合開發計畫》及《國土綜合開發計畫》等行政計畫缺乏法源基礎,因而必須為之完成立法程序。於是在諮詢委員會要求下,行政機關遂於九十二年將該法案名稱修正為《國土計畫法》,而非原先的《國土基本法》;同時也將委員會原先期盼能《整合土地、水利、森林及都市計畫法》之初衷,反映在當時送立法院審議版本之國土計畫法草案中,並進行整體規畫。 \n結果,這部立基在過去《國土綜合發展計畫法》上的《國土計畫法》,經多次大規模修正後,草案內容在國土規畫之原則上不僅充斥「不確定之法律概念」的詞彙,還包含了許多實質面的管理規範,導致各法條間充滿了界定及操作上之疏漏或衝突。但在同時,又為了表示對其他中央及各地方目的事業主管機關權責之尊重,仍「從其規定」。表面上,似有中央與地方主管機關「權責分工」之尊重,但卻又未能提出法定之上位、統一且可操作的規畫原則,使得本法無法成為上位綱要性之基本法,但作為某特定地理空間之規畫法,又欠缺正確之立法觀念與法律內部的一致性。 \n更甚者,民進黨執政時代為了「凸顯海洋國家特色」,在國土計畫法草案第一版本中加入「宣示海岸及海域」,將國土計畫範圍從陸域延伸至海岸及海域。然而,陸域、海岸及海域三部分之自然環境與法律本質間存在很大的差異,管理上應採不同價值與做法,不能一視同仁。 \n再者,本法草案也重蹈《海洋汙染防治法》之覆轍,要求兩年內畫設地方政府在海洋上的「海域管理範圍」。台灣目前連陸域上的「水土林一體」都做不到,卻野心勃勃地欲將海洋與海岸納入,不僅違背國際主流思潮與實踐,更將混亂國內法律體制。此一民進黨時期的政治與政策理念,於今國民黨政府提出之草案總說明及法條中仍然予以繼受執行之,卻未能有更高明的「藍色革命、海洋興國」的見解,實令人無奈與不解。 \n《國土計畫法》從草擬開始其內容爭議即一直不斷,民國九十三、九十四年該法草案在立法院闖關失敗後,退回行政院國家永續發展委員會之永續發展行動計畫中「重新檢視」,在行政院期間於九十七年二月間的國家永續發展委員會討論時,又遭到多位與會委員之質疑與反對,再被退回內政部重新修正,可見其間所存爭議之複雜程度。 \n回到問題基本面,馬政府實在不必再迷戀「國土計畫」表面那四個字,卻連「國家領域」的本質都無法釐清;目前的草案中,包括陸域中「水土林一體」的實際作為(譬如公法人流域管理機關之建構)等均未能給予詳實設計,僅試圖以規畫、管制之傳統地政行政手段,解決老問題。這等於是用一個新的《國土計畫法》,取代現行的《區域計畫法》,不只是換湯不換藥、新瓶換舊酒而已,否則恐怕在自然土石流之後,造成另一股立法土石流。

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