工商社论》拜登在中美贸易战策略上的两难

随着中美第一阶段贸易协议于去年底正式告终，且中国大陆购买美方商品与服务项目远远未达标的情况下，预定于今年展开的第二阶段贸易谈判是否会难产？美国是否加重对中国的制裁措施？成为各界关注焦点，但拜登政府目前还拿不定主意。

为何拜登会陷入两难状态？这必须从贸易协议执行状况，以及美国两党的不同政治立场来分析。从贸易协议执行成效来看，彼得森研究机构（PIIE）调查指出，2021年中国自美进口总额（2020/12～2021/11）为1,990亿美元，远低于协议目标的3,300亿美元。但就细项商品类别来看，各种商品差异极大，有相当程度的商品类别贸易金额目标甚至是超标完成。如农作物进口达成率约在83％左右，主要粮食作物玉米、小麦、高粱皆超过100％，玉米达成率更来到了惊人的1113％，且受到中国境内发生非洲猪瘟影响，猪肉进口达成率高达326％；又或是受到疫情影响，消费性需求改变与国际供应链中断，让医疗器材、半导体与半导体设备的进口达成率分别来到111％、131％及148％。相形之下，当初中美谈判重点之一的飞机、重型卡车的进口金额达成率却分别仅有19％与39％，且整体能源进口达成率亦仅及37％。

正由于各种商品的表现差异极大，使美国政界各政治主张派别对贸易协议的执行效果，有着截然不同的解读，对于未来究竟应酌情让贸易争端降温或增加制裁力道的观点，也显有差异。

首先，民主党内政治光谱偏向自由派者，主张美国不应该再继续升高贸易对抗。因为研究显示贸易战与高关税虽然增加税收，却也大幅推升了消费者物价，每年提高通膨年增率约0.5个百分点，且关税造成的无谓损失每年约在170亿美元左右。同时，科技禁令已影响诸多资讯科技企业龙头，以及投资于中国境内的美国龙头企业，使其无不引颈企盼中美能够搁置贸易争议，不要继续执着在商品贸易金额的增减，而应尽速前进到下一阶段的贸易谈判。

再者，去年全球气候峰会结束后，欧盟与美国均表示将在未来实施碳关税等措施，以自身经济力量约束贸易伙伴履行减碳责任，是以民主党的进步派认为早前贸易协议要求中国额外进口约4.5倍的化石燃料，明显违逆全球减碳趋势。因此，进步派与自由派都认为，美国解除对中贸易障碍，不仅有助于缓和包括高通膨在内的诸多内政问题，还能促进国际环境议题的发展，履行世界大国的社会责任。

其次，有别于民主党，共和党认为贸易协议是保障美国利益的重要里程碑，不能轻易放弃。因为在第一阶段贸易协议里，中国承诺扩大进口的份额中，有过半金额分配于农产品与能源，此二产业既是美国最重要的传统产业，产地也多半是共和党支持度长期过半的传统红州，共和党自然希望相关协议能持续。何况，反中是近年来美国两党罕见的共识，且去年6月举行的G7峰会更显示围堵中国已成为美国及其盟国间的共识。若拜登轻易放下惩罚中国的棒子，难保不引发外交与内政层面的反作用力。

此外，即便是主张暂缓美中贸易对抗的民主党，其内部亦有不同声音。有些人士认为贸易协议不仅能用来解决双方贸易争端，还能用以压迫中国服膺国际秩序，例如近年来颇具争议的新疆问题或南海争议。

那么，到底拜登政府应缓和中美贸易争端并暂时冻结所加徵的关税，还是选择强化对中国的贸易制裁？对目前民调支持度持续走低，且饱受国内疫情升温、高通膨与期中选举压力的拜登来说，选前述其中一条路径，就势必会得罪另一方的支持者，两面都不讨好。不过，拜登还有第三条路径可选择，那就是搁置目前的贸易协议，并与中国以外的其他国家扩大合作。

其实，自拜登上任以来，美国便开始与其他国家修补关系、强化贸易与投资，例如去年6月，美欧之间争讼十余年之久的航空业补贴争议落幕；10月美国更取消了欧盟出口至美国的钢铝产品关税；在去年G7峰会中，七大国领袖们齐声发表的重建更好世界承诺（Build Back Better World；B3W），更可视为美国希望与其他新兴国家在经济层面上进行合作，带头启动西方版一带一路的先声。从这些策略可以看出，自上任以来拜登总统处理中美贸易争端的方式与川普不同，既维持中美对抗的大格局，又避免继续升高贸易协议所衍生的经济副作用。

可惜的是，纵使B3W承诺与美欧贸易和解，长期来看必能开花结果，但却无法在短期内收得成效，以致于在年底的期中大选中，第一阶段贸易协议成效仍会成为选战攻防焦点。即使拜登在今年大选前採用松绑关税，或升高贸易对抗的短线策略来拉抬选情，都难以避开民主党内哄或共和党反扑的局面。更重要的是，这项选战手段的抉择，还关乎全球各国在中美之间选边站的压力多寡，后续效应不可谓不大。