工商社论》解析美国海运改革法案的可能影响

美国总统拜登6月10日于洛杉矶港演讲时指出，亚洲-美洲航线的国际航商，去年不断调涨货运价格，最高达到十倍，全年获利1,900亿美元。16日拜登总统正式签署「海运改革法案」（Ocean Shipping Reform Act of 2022, OSRA），加强对于各大航运集团的监管，以降低运输成本，做为抑制通膨「组合拳」的重要政策之一。而负责执行这次行政命令的联邦海事委员会（Federal Maritime Commission, FMC），能否达成使命，外界有诸多疑惑。

首先，联邦海事委员会负责海运供应链的竞争与公正（integrity），能否发挥平抑航运市场价格的功效，实有待观察。受制于联邦政府和州政府分权的宪政体制，美国并没有真正的海运政策，如今却要求FMC监督并促进产业竞争，恐怕只是「尽人事」，宣示政府的关切而已。

究其根本原因在于，21世纪的船舶超大型化、航线枢纽港化、以及航商联合营运化，从而使得产业的景气循环，愈来愈快速而且剧烈。做为一个依据市场经济逻辑运行的产业，「货物-船舶-航线-港埠」的国际性产业，受到航商「策略」和从业「人员」的影响极大。一方面，当船舶运能过剩的时候，联盟航商的联合营运，从共同派船、舱位租用和互租／互换、乃至于彼此对于舱位过剩的协议，都是彼此互惠，共同因应景气衰退的对策。另一方面，疫情期间，货轮船员和码头作业与仓储劳工、联外货运司机的缺工或染疫，都加重影响到海运供应链的运作。

其次，去年秋季之后，由于缺少货柜和船只，进而被迫减少航次，再加上部分航商採取「跳港」停靠美国西岸港埠，以及去年底圣诞节庆，高涨的货运需求，导致运价节节高涨。在今年11月8日的期中选举之前，不能再度涨价的政治压力，是拜登「海运改革法案」的背景，希望藉此抑制航商涨价，进而压制通膨。

然而被拜登总统点名的全球三大航运联盟、十大航商里面，并没有美国的航商。从2017年2月，南韩的韩进海运破产之后，各大海运集团的陆续合纵连横，重组形成拥有80％运能的三大海运联盟，包括：「2M联盟」的马士基和地中海航运；「海洋联盟」的长荣海运、法国达飞海运、东方海外、中国远洋集团；以及「THE联盟」的阳明海运、哈伯罗德（Hapag-Lloyd）、现代商船、海洋网络快递（Ocean Network Express, ONE）。因此美国的政策对全球航商的影响力如何，有待观察。

最后，西太平洋与美西航线价格的居高不下，只是前面一段，美国港埠的改革和劳资协议，以及陆运货车司机的缺工问题，则是后面一段，对于降低货物运输成本，同样不容忽视。从亚洲厂商接单制造、托运货物开始，歷经陆运汇集到西太平洋各大港埠，透过各大航运联盟跨越太平洋，运送到美西港埠，最后再陆运配送到全美各地。「海运改革法案」主要是前半段的监管，虽然也有论及陆运，但对于海运与陆运的联结点-港埠，所扮演「货轮排队入港」和「货物塞在码头」的关键角色，只能寄望劳资双方的协商谈判，美国政府也难介入。

为了解决去年冬季因为货物卡在美西港埠，造成运输成本大增的问题，美西港埠的劳资谈判，迄今尚在协议过程，不管有没有「海运改革法案」，劳资双方的共存共荣，显而易见。然而，这种共识，却与拜登总统强调，三大海运联盟的垄断获利，没有直接的关系。

海运业是国际性的产业，受到全球景气好坏的影响，容易大起大落。「海运改革法案」的成效，操之在美国政府者少，而海运联盟的运费，受制于美国消费需求者多，两者环环相扣。对于平抑运价来说，最重要的因素，应该还是疫情过后的美国市场需求，与其尝试针对国际运价进行监管，不如促成美西港埠劳资谈判的成功，改善从港埠作业到内陆运输的缺工问题。